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養(yǎng)老險制度:新規(guī)定新挑戰(zhàn)

2006年09月08日 11:14

    第四，有利于改革前后退休人員基本養(yǎng)老金水平的合理銜接

    鑒于新《決定》從2006年起將城鎮(zhèn)企業(yè)職工個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費工資的11%調(diào)整為8%，使今后退休的職工個人賬戶儲存額相應(yīng)減少，而且在他們退休時計發(fā)個人賬戶養(yǎng)老金月標準時所除以的“計發(fā)月數(shù)”通常也會比過去規(guī)定的“120”要增加，因此，必然會造成改革后退休的人員領(lǐng)取個人賬戶養(yǎng)老金月標準比按改革前計發(fā)辦法明顯減少的情況。為了使城鎮(zhèn)企業(yè)改革后退休的人員在領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的總體水平上適當高于改革前的水平，便于新老政策的平穩(wěn)過渡，新《決定》通過將計發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標準從原來規(guī)定的乘以“20%”改為“繳費每滿1年發(fā)給1%”，使那些繳費年限累計在30、40年的企業(yè)職工在退休后所領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金可以比改革前明顯增加，以此彌補他們領(lǐng)取個人賬戶養(yǎng)老金的減少部分。3計發(fā)辦法改革的弊端

    我感到新《決定》對基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法改革的弊端，主要表現(xiàn)在拉大了改革后退休的城鎮(zhèn)企業(yè)女性退休人員與男性退休人員每月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金水平的差距。

    在這次基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法改革前，我國城鎮(zhèn)企業(yè)女性退休人員領(lǐng)取的基本養(yǎng)老金水平，雖然由于她們的法定退休年齡比男性低、個人繳費年限累計比男性短，再加上女性職工的月平均繳費工資一般比男性職工少，使她們在退休時個人賬戶儲存額一般比男性要少，但是只要她們繳費年限累計滿15年，其領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平與男性退休人員是相同的。而且由于企業(yè)女職員和女工人的法定退休年齡分別為55歲與50歲，比男職工早5年與10年；她們在法定退休年齡時的平均剩余壽命又比男職工長得多，使她們除了在乎均領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的年份上比男職工要長、平均一生中領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的總量比男職工多以外，還在個人賬戶養(yǎng)老金月標準按退休時的個人賬戶儲存額除以120個月后，即使本人個人賬戶的本金和增值利息全部用完了，也仍能繼續(xù)領(lǐng)取至去世，因此，她們平均一生中領(lǐng)取個人賬戶養(yǎng)老金的總量也不一定比男職工少很多。

    然而在這次計發(fā)辦法改革后，企業(yè)女職員特別是女工人因法定退休年齡比男職工低，不僅使她們在退休時個人賬戶儲存額一般比男職工要少，而且她們退休后個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)比男職工明顯增加了。按中國勞動保障報在刊載《決定》時的附件：“個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)表”，如女工人50歲退休，其計發(fā)月數(shù)為195個月，比過去規(guī)定的“120”要增加75個月；女職員55歲退休，其計發(fā)月數(shù)為170個月，比過去規(guī)定的“120”要增加50個月；男職工60歲退休，其計發(fā)月數(shù)為139個月，比過去規(guī)定的“120”只增加19個月。這就進一步拉大了企業(yè)女職員特別是女工人與男職工在退休后每月領(lǐng)取的個人賬戶養(yǎng)老金水平的差距。

    同時，計發(fā)辦法改革后女職工退休時每月領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平雖然比改革前會提高，但因女職員特別是女工人的法定退休年齡比男職工低，她們的繳費年限累計比男職工少，所以，按“繳費每滿1年發(fā)給1%”的辦法計發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，又會使企業(yè)女職員特別是女工人在退休后每月領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平較男職工要低得多�？梢�，這次計發(fā)辦法改革后盡管在按繳費年限的長短來計發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標準上體現(xiàn)了公平，在按退休時個人賬戶儲存額來領(lǐng)取本人退休后個人賬戶養(yǎng)老金的總量上體現(xiàn)了公平，但由于企業(yè)女職員特別女工人的法定退休年齡比男職工低、她們在退休時平均剩余壽命比男職工長，又在事實上拉大了企業(yè)女性退休人員與男性退休人員每月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金水平的差距。

    我認為縮小上述差距的根本途徑，是在切實保障女性與男性具有同等的受教育機會和真正實行男女同工同酬的前提下，積極創(chuàng)造條件，逐步推遲城鎮(zhèn)企業(yè)女職員特別是女工人的法定退休年齡。新《決定》提出的基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法改革方案貫徹執(zhí)行后，將會使我國城鎮(zhèn)企業(yè)女職工從自身養(yǎng)老利益出發(fā)更迫切要求推遲她們的法定退休年齡。根據(jù)筆者主持的未來人口發(fā)展趨勢的多方案預(yù)測，在2005至2025年間我國15至59歲勞動年齡人口數(shù)始終超過9億的情況下，我國許多城市的15至59歲戶籍勞動年齡人口數(shù)將會不同程度地出現(xiàn)較大幅度減少的態(tài)勢。

    比如，上海市各個單位和專家預(yù)測都表明15至59歲的戶籍勞動年齡人口數(shù)在2005年后將出現(xiàn)負增長，在2010至2020年間將大幅度減少，因此，我曾撰文建議上海市在2010年后可考慮通過每年推遲1歲的辦法，首先逐步推遲城鎮(zhèn)女工人和女職員的法定退休年齡。我希望各個省、自治區(qū)、直轄市的勞動和社保部門能在本地區(qū)中長期人口預(yù)測和未來城鎮(zhèn)就業(yè)態(tài)勢分析的基礎(chǔ)上，尋求推遲本地區(qū)城鎮(zhèn)女工人和女職員法定退休年齡的最佳時機，取得有利于充分發(fā)揮年老女職工的人力資源、有利于減緩城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支虧空和有利于縮小女性與男性退休人員每月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金水平差距，又不會加劇城鎮(zhèn)失業(yè)問題的“三重效益”。

    我國人口城市化背景下企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的改革思路

    陳衛(wèi)民(南開大學人口與發(fā)展研究所教授)

    人口城市化與人口老齡化是影響我國養(yǎng)老保險制度改革的兩個主要的人口因素。迄今為止我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的改革主要是通過建立和完善社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險體系，應(yīng)對老齡化的挑戰(zhàn)。新《決定》針對統(tǒng)賬結(jié)合模式在實踐中出現(xiàn)的問題提出了一系列的改革措施。改革的主要目的有三個：一是做實個人賬戶，真正實現(xiàn)部分積累的制度模式，為未來由于人口老齡化而產(chǎn)生的養(yǎng)老金需求的急劇增長積累基金；二是增強統(tǒng)籌基金收支平衡能力，減輕政府財政負擔，同時通過建立繳費的約束激勵機制，提高參保職工繳費的積極性；三是鼓勵城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參保，擴大基本養(yǎng)老保險制度的覆蓋面和受益面。

    為達到上述目的，新《決定》中提出了縮小個人賬戶規(guī)模、改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法、為城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員提供優(yōu)惠繳費費率等措施。無疑采取這些措施有很多理由和依據(jù)，特別是現(xiàn)實需要，但要指望它們徹底解決企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度存在的問題肯定也是不現(xiàn)實的。從長期來看，這些措施可能產(chǎn)生以下兩個方面的新問題：

    首先，縮小個人賬戶規(guī)模會降低積累基金應(yīng)對快速人口老齡化問題的能力。計人個人賬戶的比例減小，意味著到退休時個人賬戶儲存額相應(yīng)減小，加上個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)辦法的改變，可以預(yù)見個人賬戶可提供的養(yǎng)老金水平將大幅度降低。個人賬戶養(yǎng)老金占全部基本養(yǎng)老金的比重會大幅度下降。初步測算，只有少數(shù)繳費年限很長而繳費基數(shù)較低的參保者，會因為統(tǒng)籌部分提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金增加較多而獲得基本養(yǎng)老金總體替代率改善的好處，絕大多數(shù)的參保人會因個人賬戶養(yǎng)老金減少較多而面臨基本養(yǎng)老金總體替代率下降的現(xiàn)實。

    當然個人賬戶能夠提供的保障水平還依賴于個人賬戶基金的增值率，積累制的優(yōu)點依賴于積累基金較高的投資收益率。但新《決定》對個人賬戶基金的投資運用沒有出臺相關(guān)的新辦法。若繼續(xù)沿用個人賬戶空賬時采取的按存款利息計息的辦法，不能解決個人賬戶基金收益率低的問題，即便做實個人賬戶，也只是具有部分積累的形式，難以產(chǎn)生部分積累制應(yīng)有的效果；

    其次，社會統(tǒng)籌基金的收支平衡也存在隱憂。個人賬戶養(yǎng)老金的減少加大了退休者對社會統(tǒng)籌基金支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的依賴。為了獲得足夠的養(yǎng)老金，參保者必須盡可能增加繳費年數(shù)。就短期看，參保者繳費積極性提高有利于統(tǒng)籌基金收支狀況的改善，但長期看，隨著退休者平均繳費年限的增加，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率應(yīng)該相應(yīng)提高，而由于人口老齡化導(dǎo)致制度內(nèi)負擔系數(shù)(領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)與為養(yǎng)老基金供款的人數(shù)之比)增大，未來的均衡繳費率必然會呈上升的趨勢(繳費率：負擔系數(shù)X替代率)；另外，新《決定》統(tǒng)一了城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員按20%優(yōu)惠費率繳費(其中8%劃撥個人賬戶)，雖然短期看有利于這些人參保，擴大養(yǎng)老保險基金收入的源泉，但也會造成制度的混亂。據(jù)統(tǒng)計，從1998年到2004年，我國城鎮(zhèn)單位在崗職工占城鎮(zhèn)就業(yè)人口比重由59.7%急劇下降到39.9%，個體工商戶和靈活就業(yè)人員在城市就業(yè)人口中的比重越來越大。

    假如這些人真能如制度改革所希望的那樣積極參加基本養(yǎng)老保險，勢必導(dǎo)致社會統(tǒng)籌部分的平均繳費費率大大降低。這樣制度改革就面臨著一種兩難處境：一方面需要鼓勵個體工商戶和靈活就業(yè)人員參保，另一方面，隨著這部分參保者比重加大，社會統(tǒng)籌基金收支失衡的風險也增大。要擺脫這個困境，關(guān)鍵是政府要為優(yōu)惠費率埋單，彌補統(tǒng)籌基金因優(yōu)惠費率而產(chǎn)生的收入損失。這也是養(yǎng)老保險制度的“保險”屬性所要求的。從理論上講，同一保險制度內(nèi)的參保者應(yīng)該具有相同的權(quán)利和義務(wù)，政府對個體工商戶和靈活就業(yè)人員實行優(yōu)惠費率應(yīng)算福利補貼，不應(yīng)由保險基金承擔成本，造成參保者之間負擔不均、權(quán)利義務(wù)不對等。政府如何承擔實行優(yōu)惠費率的成本，應(yīng)是今后制度改革需要研究的問題。

    從長遠來看，我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度還將面臨人口快速城市化的挑戰(zhàn)，對此國內(nèi)學術(shù)界還沒有給予足夠的重視。當前我國已進入快速城市化階段，從1998年到2005年城市化水平由33%迅速上升到43%。綜合國內(nèi)多家機構(gòu)和學者的預(yù)測，到2030年我國城市化水平將達到60%左右，新增城市人口主要來自農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移。

    完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度應(yīng)該考慮到未來城鎮(zhèn)人口構(gòu)成的變化。一方面要分析城市化帶來的目標參保群體的變化，使基本養(yǎng)老保險制度更具有開放性，以吸納城市化中大量新增的城市就業(yè)人口。要研究基本養(yǎng)老保險基金在開放狀態(tài)下的長期動態(tài)平衡，測算不同城市化水平下養(yǎng)老保險制度的各項參數(shù)，制定分階段的調(diào)整方案；另一方面也要研究如何適應(yīng)潛在參保群體的特點，對現(xiàn)行制度進行改革完善，把解決他們的當前問題與長遠問題結(jié)合起來。目前我國城鎮(zhèn)中有數(shù)以億計的以農(nóng)民工為主體的外來人口。

    這些人雖然短期內(nèi)養(yǎng)老保險需求還有別于城市居民，但隨著城市化的過程，他們終究都可能成為城市新居民。從發(fā)展的觀點看，今日農(nóng)民工的養(yǎng)老問題實際上就是明天城市居民的養(yǎng)老問題，農(nóng)民工養(yǎng)老需求從長遠看與城市職工并無二致。就我國的現(xiàn)實情況看，解決農(nóng)民工養(yǎng)老問題不僅僅關(guān)系農(nóng)民工利益，更關(guān)系到未來我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的前途。

    目前國內(nèi)學術(shù)界和政府部門對農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題的研究與政策實踐，是與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度改革割裂的，大體上有三種思路：一是主張把農(nóng)民工與城鎮(zhèn)企業(yè)職工同等看待，直接納入現(xiàn)行企業(yè)養(yǎng)老保險體系；二是把農(nóng)民工作為特殊群體，實行獨立的保障制度；三是把農(nóng)民工視為最終會回到農(nóng)村養(yǎng)老的農(nóng)民。第三種思路最為消極，不予討論。第二種思路把農(nóng)民工作為一個特殊群體(區(qū)別于傳統(tǒng)的農(nóng)民和城市居民)考慮了農(nóng)民工的特殊需求，但按此思路建立的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度不能與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度銜接，缺乏長遠考慮，會人為分割未來城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保障制度，不符合我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展方向。第一種思路符合城市化發(fā)展的趨勢，但按現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的規(guī)定，農(nóng)民工參保會有利益損失，因而積極性不高，退�，F(xiàn)象非常普遍。

    在城市化背景下完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，無疑需要考慮把以農(nóng)民工為主體的外來城市就業(yè)人口吸收進來，但制度覆蓋農(nóng)民工不能以農(nóng)民工利益損失為代價，需要平衡好農(nóng)民工利益與現(xiàn)實的城鎮(zhèn)職工利益的關(guān)系，對現(xiàn)行制度進行改革與完善，使農(nóng)民工提高當前收入的要求與未來老年保障的需求能夠兼顧。只有這樣，制度改革才具有帕累托效率，得到各方認同和歡迎。

    基于人口城市化的背景考慮，合理解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題可視為完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的內(nèi)容和手段之一。企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度覆蓋農(nóng)民工應(yīng)循序漸進，在保障農(nóng)民工當前收入的前提下，從個人賬戶開始，以個人賬戶養(yǎng)老金為基礎(chǔ)。農(nóng)民工工資高于當?shù)仞B(yǎng)老保險繳費基數(shù)下限的，由個人按繳費基數(shù)下限的8%繳納保險金，全部計人個人賬戶；低于下限的由用人單位和個人共同繳納，用人單位承擔差額部分。在生存至60歲之前，個人賬戶只可轉(zhuǎn)移，不可支取(死亡例外)。農(nóng)民工在就業(yè)狀況或在城市的居住狀況相對穩(wěn)定后可參照城市靈活就業(yè)人員的辦法參加社會統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老保險，并可根據(jù)參保時的年齡適當降低領(lǐng)取養(yǎng)老金所需的繳費年限要求。此外，還需要適時建立老年津貼制度，由國家財政對符合條件的老年人提供福利性養(yǎng)老金。在人口快速城市化國家，老年津貼制度是彌補養(yǎng)老保險制度不足與局限的必要手段。

來源：中國經(jīng)濟網(wǎng)綜合

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