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養(yǎng)老險(xiǎn)制度:新規(guī)定新挑戰(zhàn)

2006年09月08日 11:14

    社會(huì)保障制度是現(xiàn)代國家重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度之一。20世紀(jì)90年代以來，結(jié)合國有企業(yè)改革和社會(huì)穩(wěn)定的需要，在黨中央和國務(wù)院正確方針政策的指導(dǎo)下，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革取得了突破性進(jìn)展。

    1993年，黨的十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》確定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度。1995年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，提出深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的若干政策措施，提出了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的兩個(gè)具體實(shí)施辦法。1997年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的一個(gè)重要里程碑。1998年，黨中央、國務(wù)院決定實(shí)行“兩個(gè)確�！�，建立三條保障線，提出了確保企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放的工作目標(biāo)。

    2001年7月，黨中央、國務(wù)院決定在遼寧省開展完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)工作，2叩4年又將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到吉林、黑龍江兩省，試點(diǎn)的重要內(nèi)容就是完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，包括做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶和改革基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法等內(nèi)容。試點(diǎn)在完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系、做實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶、改革基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法、提高統(tǒng)籌層次、加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)范化和信息化建設(shè)方面，取得了明顯的成效，為在全國范圍內(nèi)完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度積累了經(jīng)驗(yàn)，為促進(jìn)東北三省的經(jīng)濟(jì)體制改革、發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

    2005年12月3日，在充分調(diào)查研究和總結(jié)過去20年來養(yǎng)老保險(xiǎn)改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(以下簡稱“新《決定》”)，對(duì)當(dāng)前和今后建立起適合我國國情、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度做了全面改革規(guī)定。

    新《決定》實(shí)施的背景是：隨著人口老齡化、就業(yè)方式多樣化和城市化的發(fā)展，已有的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸顯現(xiàn)出一些與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的問題。主要表現(xiàn)在：“覆蓋范圍不夠廣泛，大量城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員還沒有參保；養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶沒有做實(shí)，未能真正實(shí)現(xiàn)部分積累的制度模式，難以應(yīng)對(duì)人口老齡化對(duì)基金的需求；養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法不盡合理，缺乏參保繳費(fèi)的激勵(lì)約束機(jī)制；基本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制還不健全，養(yǎng)老金總體水平還不高；統(tǒng)籌層次比較低，多數(shù)地區(qū)還沒實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，基金調(diào)劑能力弱；企業(yè)年金發(fā)展滯后，多層次的養(yǎng)老保障體系還沒建立起來。這些都影響到制度的平穩(wěn)運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展，亟待進(jìn)一步改革和完善�！�

    本期論壇關(guān)心的是新《決定》是否以及在多大程度上解決了這些問題?在解決這些問題的過程中，我們是否還面臨著新的問題?我們應(yīng)該如何去關(guān)注、理解、研究和解決我們面臨或即將面臨的各種問題?為此，我們特邀北京大學(xué)中國保險(xiǎn)與社會(huì)保障研究中心秘書長鄭偉副教授，南京大學(xué)人口研究所夏海勇教授，華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心、人口研究所桂世勛教授，南開大學(xué)人口與發(fā)展研究所所長陳衛(wèi)民教授，遼寧大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究所羅元文教授發(fā)表各自的見解。

    養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革：規(guī)則、方向與問題

    鄭偉(北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，北京大學(xué)中國保險(xiǎn)與社會(huì)保障研究中心秘書長)

    2005年12月，《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》發(fā)布實(shí)施。在我看來，這個(gè)《決定》中涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)方面的核心規(guī)則有四項(xiàng)：一是擴(kuò)大覆蓋范圍，二是做實(shí)個(gè)人賬戶，三是改革計(jì)發(fā)辦法，四是建立調(diào)整機(jī)制。這些規(guī)則指出了下一步中國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的基本方向，同時(shí)其中也有一些問題值得認(rèn)真討論。

    1、擴(kuò)大覆蓋范圍

    新《決定》提出：“城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，要以非公有制企業(yè)、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員參保工作為重點(diǎn)，擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍�！�

    要預(yù)測(cè)未來幾年能否順利“擴(kuò)面”，必須了解過去幾年為什么“擴(kuò)面”困難。關(guān)鍵是缺乏一個(gè)好機(jī)制，而其中“隱性債務(wù)”又是一個(gè)關(guān)鍵問題，這里的“隱性債務(wù)”不僅包括隱性債務(wù)本身的規(guī)模大小的問題，而且還包括隱性債務(wù)解決時(shí)間的選擇問題。也許有人認(rèn)為，政府何時(shí)解決養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)只是一個(gè)時(shí)間問題，遲早要解決，遲解決和早解決沒有本質(zhì)區(qū)別。其實(shí)不然。因?yàn)樗皇且粋€(gè)簡單的同樣一筆資金何時(shí)支付的問題，而是一個(gè)影響到激勵(lì)引導(dǎo)的問題，它不僅直接影響現(xiàn)有參保企業(yè)的繳費(fèi)比例的高低，而且影響大家對(duì)制度設(shè)計(jì)的認(rèn)同，進(jìn)一步地，如果大家都認(rèn)為制度設(shè)計(jì)本身有缺陷，如何還能夠理直氣壯地去嚴(yán)格執(zhí)法、約束逃費(fèi)者的逃費(fèi)行為呢?若逃費(fèi)者得不到懲罰，則將誘導(dǎo)更多的企業(yè)逃費(fèi)，如此必將形成惡性循環(huán)。

    在一個(gè)良好的機(jī)制構(gòu)建起來之前，維護(hù)制度運(yùn)行就得靠行政強(qiáng)制力量，眾所周知，如果機(jī)制問題沒有理順解決，行政強(qiáng)制的成本將很高，而且效果也不好。機(jī)制問題解決的根本意義在于促使盡可能多的制度參與者達(dá)成“制度共識(shí)”，制度共識(shí)是一股極其強(qiáng)大的無形力量，它能夠與更加強(qiáng)大的市場(chǎng)力量相互作用，共同推進(jìn)中國養(yǎng)老保障制度的改革。

    因此，從這個(gè)意義上說，能否以及如何“顯性化”地解決養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)，是下一階段基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面能否順利擴(kuò)大的一個(gè)關(guān)鍵。

    2、做實(shí)個(gè)人賬戶

    新《決定》提出：“要繼續(xù)抓好東北三省做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)工作，抓緊研究制訂其他地區(qū)擴(kuò)大做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)的具體方案，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。國家制訂個(gè)人賬戶基金管理和投資運(yùn)營辦法，實(shí)現(xiàn)保值增值�！�

    過去幾年個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行，“遠(yuǎn)期給付風(fēng)險(xiǎn)”很大，從應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)和促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)的角度看，做實(shí)個(gè)人賬戶很有必要。但個(gè)人賬戶做實(shí)之后也有一定的潛在風(fēng)險(xiǎn)，其中最主要的是“長期增值風(fēng)險(xiǎn)”。1997年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》規(guī)定“個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額，每年參考銀行同期存款利率計(jì)算利息”。這里有三個(gè)問題：第一，個(gè)人賬戶基金的利息是“實(shí)際”的投資回報(bào)利息還是“人為”的記賬利息?第二，參考銀行同期存款利率，活期還是定期?幾年定期?考慮個(gè)人賬戶基金的長期性和穩(wěn)定性，參考銀行存款利率是否標(biāo)準(zhǔn)偏低?第三，個(gè)人賬戶基金由誰管理?若是各省社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，如何保證基金管理的安全和有效?

    因此，個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行有空賬運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)人賬戶做實(shí)之后又有做實(shí)之后的風(fēng)險(xiǎn)。

    3、改革計(jì)發(fā)辦法

    新《決定》提出：“《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國發(fā)[1997126號(hào))實(shí)施后參加工作、繳費(fèi)年限(含視同繳費(fèi)年限，下同)累計(jì)滿15年的人員，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金�；攫B(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。退休時(shí)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)每滿1年發(fā)給1%。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額除以計(jì)發(fā)月數(shù)，計(jì)發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時(shí)城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定�！�

    與以往全國性文件相比，這里有兩個(gè)新概念，一個(gè)是“指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資”，另一個(gè)是個(gè)人賬戶“計(jì)發(fā)月數(shù)”，這兩個(gè)概念的提出是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的新進(jìn)步。

    先看“指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資”。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中一個(gè)很重要的問題是社會(huì)公平性與個(gè)人權(quán)益性的平衡。社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合是一種平衡，新規(guī)則中基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)引入個(gè)人指數(shù)化月平均工資、并將其與社會(huì)月平均工資相結(jié)合作為計(jì)發(fā)基礎(chǔ)，也是一種平衡。這種-平衡的目的是為了將養(yǎng)老給付與個(gè)人收入適當(dāng)掛鉤，當(dāng)然，這種掛鉤只能是適當(dāng)掛鉤，而不能是完全掛鉤，否則社會(huì)保險(xiǎn)的內(nèi)涵就異化了。

    再看個(gè)人賬戶“計(jì)發(fā)月數(shù)”。原先計(jì)發(fā)月數(shù)一律固定為120個(gè)月，沒有充分考慮我國退休人員退休后的平均余命在25年以上、不同人的退休年齡不同等現(xiàn)實(shí)。新規(guī)則規(guī)定的“計(jì)發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時(shí)城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定”的做法相對(duì)更加合理。

    但是，還有一些重要問題沒有解決。比如，“本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資”究竟應(yīng)當(dāng)如何計(jì)算?個(gè)人賬戶“計(jì)發(fā)月數(shù)”如何確定?這些關(guān)鍵技術(shù)問題宜盡早公布，以利于參保人員形成穩(wěn)定的退休收入預(yù)期。在這方面，美國社會(huì)保障制度中的“指數(shù)化月均收入(Average Indexed Monthly Earnings，AIME)”的做法值得借鑒。

    4、建立調(diào)整機(jī)制

    新《決定》指出：“根據(jù)職工工資和物價(jià)變動(dòng)等情況，國務(wù)院適時(shí)調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，調(diào)整幅度為省、自治區(qū)、直轄市當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在崗職工平均工資年增長率的一定比例。各地根據(jù)本地實(shí)際情況提出具體調(diào)整方案，報(bào)勞動(dòng)保障部、財(cái)政部審批后實(shí)施�！�

    建立基本養(yǎng)老金的正常調(diào)整機(jī)制是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的又一進(jìn)步。原先規(guī)定只是確定參保人員退休時(shí)的養(yǎng)老金水平，而沒有考慮保持養(yǎng)老金的實(shí)際貨幣購買力、分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果等問題。新規(guī)則規(guī)定的“根據(jù)職工工資和物價(jià)變動(dòng)適時(shí)調(diào)整基本養(yǎng)老金水平”的做法很值得肯定。

來源：中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)綜合

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