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養(yǎng)老險制度:新規(guī)定新挑戰(zhàn)

2006年09月08日 11:14

    當(dāng)然，有兩個問題需要進一步研究。第一，是否明確基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制的具體量化指標(biāo)，是根據(jù)同期消費者物價指數(shù)(CP0同比例增長還是別的方法?第二，如果量化為根據(jù)CPI同比例增長，那么是否考慮在其中嵌入一個不利經(jīng)濟環(huán)境下的財務(wù)穩(wěn)定機制，比如當(dāng)經(jīng)濟情況不好、通脹率很高的時候，規(guī)定基本養(yǎng)老金增長幅度不高于CPI和平均工資增長的較低者?

    做實養(yǎng)老保險個人賬戶，完善我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度

    夏海勇(南京大學(xué)人口研究所教授)

    新《決定》提出：隨著人口老齡化、就業(yè)方式多樣化和城市化的發(fā)展，現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度逐漸顯現(xiàn)出一些與社會經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的問題。其中一個重要問題即養(yǎng)老保險個人賬戶沒有做實，未能真正實現(xiàn)部分積累的制度模式，難以應(yīng)對人口老齡化對基金的需求。從2006年起，國家對養(yǎng)老保險政策做出相應(yīng)調(diào)整。此次調(diào)整的核心內(nèi)容之一是將個人賬戶的規(guī)模由本人繳費工資的11%調(diào)整為8%，未來幾年全面做實養(yǎng)老保險個人賬戶。

    1、“空賬運行”：不能承受的養(yǎng)老之重

    20世紀90年代中期，為應(yīng)付老齡化浪潮，我國的養(yǎng)老制度從現(xiàn)收現(xiàn)付模式向“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”的部分積累制模式轉(zhuǎn)軌。統(tǒng)籌賬戶完全由企業(yè)繳費，個人賬戶由企業(yè)和個人共同繳納。社會統(tǒng)籌部分實行現(xiàn)收現(xiàn)付模式，個人賬戶部分實行完全基金模式。改革的政策意圖是非常明確的：以統(tǒng)籌賬戶支付老職工的養(yǎng)老所需，以個人賬戶應(yīng)對將來老齡化帶來的償付難題。但是，新養(yǎng)老保險制度運行的結(jié)果卻難以令人樂觀，社會統(tǒng)籌部分的繳費部分遠不足以支付離退休職工的養(yǎng)老金，為了保證已退休職工的養(yǎng)老金發(fā)放，只能利用統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶混賬管理的便利，“拆東墻補西墻”，直接挪用在職職工個人賬戶中的資金。結(jié)果，按照規(guī)定標(biāo)準繳費的職工的個人賬戶雖然賬面上仍顯示擁有一定數(shù)量的金額，但實際上都變成了空賬戶，也就是說這部分錢根本就不存在。結(jié)果形成了一種在資金流程上與現(xiàn)收現(xiàn)付沒有實質(zhì)性區(qū)別的“空賬運行”體制，即形式上的部分積累、實質(zhì)上的現(xiàn)收現(xiàn)付制。結(jié)果是企業(yè)職工養(yǎng)老不堪個人賬戶長期空賬運行，支付危機頻現(xiàn)。以2004年為例，基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)年支出3502億元，而歷年累計僅有結(jié)余2975億元，僅夠半年多的支出需要，除了挪用個人賬戶外，沒有它途。

    據(jù)不久前勞動和社會保障部副部長劉永富透露，截至2004年，中國社會養(yǎng)老保險個人賬戶的空賬已高達7400億元，且仍以每年一千多億元的規(guī)模繼續(xù)擴大。世界銀行關(guān)于中國未來養(yǎng)老金收支缺口的一份研究報告也指出，在一定假設(shè)條件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年間，中國基本養(yǎng)老保險的收支缺口將高達9.15萬億元。

    　  2、“做實”個人賬戶：巨額“隱性債務(wù)”誰買單?

    我們知道，從新中國建立開始到20世紀80代末期，我國實行的是計劃經(jīng)濟，采取的是“高積累，低消費”的分配政策，政府通過降低職工工資的方式來籌集和積累建設(shè)資金，從而保證了我國迅速地建立起了比較完整的工業(yè)體系，以及以企業(yè)為主體的養(yǎng)老、醫(yī)療等現(xiàn)收現(xiàn)付制保障體系。90年代以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟和新的社會保障體系替代了原有經(jīng)濟制度和社會保障體系，實行了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的所謂“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度，與此相應(yīng)，不可避免地產(chǎn)生了“隱性債務(wù)”及其支付的問題。

    從養(yǎng)老保險改革的角度，我們可以把城鎮(zhèn)職工分成三類：一類是在改革前已經(jīng)退休的職工，稱之為“老人”；第二類是改革前參加工作改革以后退休的職工，稱之為“中人”；第三類是改革后參加工作的職工，稱之為“新人”�！袄先恕焙汀爸腥恕痹�1997年中國養(yǎng)老保險制度改革前并無任何個人積累。改革后新制度下的“中人”和“新人”除了要為自己繳費之外，還必須為退休的上一代“買單”。

    現(xiàn)收現(xiàn)付模式向積累模式的轉(zhuǎn)換過程中，存在著一代人必須養(yǎng)活兩代人的難題，即“中人”和“新人”在為自己積累資金、充實自己的“個人帳戶”的同時，還必須繳納足夠的基金償還原來現(xiàn)收現(xiàn)付模式下社會所欠下的上一代人養(yǎng)老的舊債。共同負擔(dān)以往未能形成個人積累的“老人”和“中人”的退休所得，結(jié)果導(dǎo)致越來越巨大的空賬。世界銀行的研究數(shù)據(jù)顯示，我國基本養(yǎng)老保險制度的隱性債務(wù)高達13.56萬億元。按理，這本是應(yīng)由國家來支付的社會養(yǎng)老保險基金籌資模式轉(zhuǎn)換中產(chǎn)生的所謂“轉(zhuǎn)制成本”。但是，長期以來我國企業(yè)職工中的“老人”和“中人”已經(jīng)以“低工資”的形式向國家“預(yù)付”了社會保障的積累基金，轉(zhuǎn)制后沒有任何理由要求他們再次為“隱性債務(wù)”買單。因此，在做實個人賬戶的今天，這筆隱性債務(wù)只能由國家來承擔(dān)。

    新《決定》提出要調(diào)整個人賬戶的規(guī)模，逐步做實個人賬戶。這里的逐步，國家并沒有提出一個時間表，而另一個更關(guān)鍵的問題是怎樣做實個人賬戶，也沒有做出明確的規(guī)定。這就意味著此次改革還沒有改變現(xiàn)收現(xiàn)付的本質(zhì)模式。在財政增收和人口紅利期的雙重利好下，做實個人賬戶，只是力爭養(yǎng)老金缺口不再擴大，防止新的隱性債務(wù)產(chǎn)生，而同期養(yǎng)老金發(fā)放缺口的歷史債務(wù)并沒有因此而消除。“空賬”仍將會繼續(xù)運行下去，規(guī)模亦仍將會繼續(xù)增加，隨著人口老齡化的發(fā)展，人口紅利期的終結(jié)，不斷增加的新退休者“做實”的個人賬戶的獲得，個人賬戶空賬的比重仍將會持續(xù)上升。2000年“空賬”規(guī)模僅為1900億元，到2004年末時已經(jīng)達到7400億元，預(yù)計今后每年還將會以1000億元左右的規(guī)模增長。隨著時間推移，做實個人賬戶的難度將會逐漸增加。2001年國家在遼寧開始做實個人賬戶試點，中央財政每年不得不拿出14.4億；用于填補養(yǎng)老金缺口。一旦在全國推行，國家能有多大的財力來承擔(dān)缺口?新《決定》提出“各地要按照建立公共財政的要求，積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)；加大對社會保障的資金投入�！钡@種投人并沒有制度保證，到2004年時中央財政和地方財政對養(yǎng)老保險的補助已經(jīng)達到522億元和92億元，如果在全國范圍內(nèi)做實個人賬戶，即使國家承諾并采取制度化的措施消除轉(zhuǎn)制成本，國家也難有足夠的能力來承擔(dān)如此巨額的養(yǎng)老金缺口。據(jù)說政府曾有“劃撥國有資產(chǎn)充實社�；稹币韵簟半[性債務(wù)”的設(shè)想，應(yīng)該不失為解決問題的途徑之一。

    3、“做小”個人賬戶：職工未來養(yǎng)老金會否“縮水”?

    新《決定》中，提出了調(diào)整養(yǎng)老金個人賬戶的規(guī)模，規(guī)定從2006年1月1日起，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費工資的11%調(diào)整為8%，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶，換言之，新規(guī)定不但要求把養(yǎng)老金個人賬戶“做實”，還要求把個人賬戶“做小”。

    個人賬戶一旦“做小”，職工未來養(yǎng)老金水平會下降嗎?毫無疑問，“做小”，必然導(dǎo)致個人賬戶積累額的下降，以此計算的個人賬戶養(yǎng)老金數(shù)額也將隨之降低，不過“做小”的同時也降低了“做實”的難度，為下一步做實個人賬戶打下良好基礎(chǔ)。但是，改革后的養(yǎng)老金發(fā)放結(jié)構(gòu)，對于不同時期參加工作的“老人”、“中人”、“新人”還是會有不同的影響的：

    “老人”在養(yǎng)老體制改革之前已經(jīng)退休，他們本來就沒有個人賬戶，只是按照退休前工資一定比例計發(fā)養(yǎng)老金，個人賬戶“做小”，對他們來說，應(yīng)該沒有什么影響。

    “中人”的情況比較復(fù)雜，一部分“中人”改革前參加工作、改革后退休，因此他們的個人賬戶中的積累十分有限，養(yǎng)老金主要來源于基礎(chǔ)養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金。由于過渡性養(yǎng)老金是由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府“按照待遇水平合理銜接、新老政策平穩(wěn)過渡的原則，在認真測算的基礎(chǔ)上，制定具體的過渡辦法，”因此，這部分“中人”養(yǎng)老金水平的高低，不能不受到過渡性養(yǎng)老金水平高低的影響。

    另一部分“中人”雖然改革前參加工作、但改革后還要工作較長一段時間才退休，他們未來的養(yǎng)老金主要來源于基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金，而過渡性養(yǎng)老金所占比重較小。如果基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平?jīng)]有多少提高或仍保持原有水平的話，個人賬戶的“做小”無疑會使這部分“中人”未來的養(yǎng)老金有一定程度的縮水。

    “新人”在改革之后才參加工作，他們未來的養(yǎng)老金有基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成，個人賬戶一旦做實后，個人賬戶基金均來自個人繳費，大小則取決于個人繳費多少。因此，對“新人”來說，工作年限越長、繳費時間越長，繳費數(shù)量越多，退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金就越多。

    世界銀行的一份報告顯示：在一定假設(shè)條件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年間，中國基本養(yǎng)老保險的收支缺口將高達9.15萬億元。在如此巨額缺口的壓力下，擴大統(tǒng)籌賬戶，較遲退休者不得不更多地為較早退休者通過擴大的“基本養(yǎng)老金”提供資金，要普遍提高職工的養(yǎng)老金水平，政府顯然力不從心。因此，本次養(yǎng)老新政的出臺，恐怕會有違養(yǎng)老金體制改革以來力圖實現(xiàn)個人賬戶積累制的初衷，至少會大打折扣，因為整個養(yǎng)老體系有再次回歸現(xiàn)收現(xiàn)付制的跡象。

來源：中國經(jīng)濟網(wǎng)綜合

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