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政府養(yǎng)老保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)

2006年10月22日 16:31

    一個(gè)健康完善的政府養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,要滿足三個(gè)條件：一是它要能保障勞動(dòng)者老年退休后的最基本需要；二是這個(gè)制度自身要安全可靠，才能更好地服務(wù)于第一點(diǎn)；三是它不能給經(jīng)濟(jì)資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來太多負(fù)面作用。本文著重討論第二點(diǎn)，略微涉及第三點(diǎn)。

    有兩個(gè)原因使得政府辦的養(yǎng)老保險(xiǎn)一旦破產(chǎn)，問題就會(huì)尤其嚴(yán)重：一是無可救藥；二是破壞力巨大。無可救藥指的是，沒有誰可以為政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)。因此，政府辦的養(yǎng)老保險(xiǎn)若是破產(chǎn)，那便是一個(gè)無可藥救的問題；破壞力巨大指的是，政府辦養(yǎng)老保險(xiǎn)，本是為了社會(huì)安定，但政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)涉及的面廣人多，一旦破產(chǎn)，其產(chǎn)生的社會(huì)震蕩和破壞作用非同小可。正如我們?yōu)榱朔篮�，修建水�?kù)大壩，但一旦大壩本身不勝洪水壓力而倒塌，其破壞力往往是沒有水庫(kù)大壩時(shí)洪水破壞力的數(shù)倍以上，有時(shí)成為滅頂之災(zāi)。

    政府辦的養(yǎng)老保險(xiǎn)有無可能破產(chǎn)？自上世紀(jì)30年代發(fā)達(dá)國(guó)家開始普遍實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)以來，已有70余年，包括美國(guó)在內(nèi)的發(fā)達(dá)國(guó)家的政府養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃已紛紛感到壓力過大，面臨入不敷出的前景，有關(guān)政府養(yǎng)老保險(xiǎn)可能“破產(chǎn)”的預(yù)測(cè)和如何防范的討論，已不是杞人憂天的空談，而是美國(guó)和其它一些西方國(guó)家政策制定者、學(xué)者和普通公民日常的話題，是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的現(xiàn)實(shí)問題。世界上最富裕的國(guó)家尚且如此，何況廣大發(fā)展中國(guó)家？

    為什么政府辦的養(yǎng)老保險(xiǎn)容易面臨入不敷出的前景？我們從保險(xiǎn)業(yè)的特點(diǎn)和政府行為的特點(diǎn)兩個(gè)角度來分析這個(gè)問題。

    辦保險(xiǎn)要賺錢、避免破產(chǎn)，有兩個(gè)途徑。一是有足夠多的人交了保險(xiǎn)費(fèi)，又沒有發(fā)生任何問題，不需要保險(xiǎn)公司付錢，這樣，保險(xiǎn)公司收入大于支出，直接就賺了投保人的錢；二是把投保人的錢，像銀行或其它投資機(jī)構(gòu)那樣，用于投資，用投保人的錢去賺錢。這要求至少要有相當(dāng)多的人在一定的時(shí)間對(duì)保險(xiǎn)公司沒有賠款的要求。

    足夠多的人在足夠長(zhǎng)的時(shí)間不發(fā)生需要保險(xiǎn)公司付款的事情，這要求保險(xiǎn)的內(nèi)容有足夠的隨機(jī)性，即沒有人能預(yù)計(jì)和期望所保險(xiǎn)的內(nèi)容是會(huì)發(fā)生的。比如我們保車險(xiǎn)，無法預(yù)計(jì)何時(shí)會(huì)發(fā)生車禍，也不期望車禍發(fā)生，最終發(fā)生車禍的只是少數(shù)人。我們保健康險(xiǎn)，也是如此。個(gè)人既無法控制生病，也不希望生病，最終生病的也只是少數(shù)人。一旦所保內(nèi)容是可以預(yù)計(jì)，特別是可以控制和期望的，保險(xiǎn)公司就必虧無疑了。比如美國(guó)的保險(xiǎn)公司曾經(jīng)推出過為孕婦提供保險(xiǎn)的項(xiàng)目，結(jié)果都賠錢了。原因很簡(jiǎn)單，懷孕生育可以控制，只有準(zhǔn)備懷孕生育的家庭才買這種保險(xiǎn)，因此保險(xiǎn)公司對(duì)所有客戶都是賠錢，最后只好停止這些項(xiàng)目。

    養(yǎng)老保險(xiǎn)的特點(diǎn)正好是，對(duì)絕大多數(shù)人來說，結(jié)果是可以預(yù)測(cè)的，即大多數(shù)人都要在退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金，這就使養(yǎng)老保險(xiǎn)成為一個(gè)很容易賠錢的業(yè)務(wù)。特別是新開辦的養(yǎng)老保險(xiǎn)，很多人剛交保不久，就要退休享受保險(xiǎn)提供的退休金，保險(xiǎn)的提供方更容易賠錢。

    政府辦養(yǎng)老保險(xiǎn)，更有一層額外的風(fēng)險(xiǎn)，即政治考慮往往優(yōu)先，這會(huì)妨礙一個(gè)健康健全的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和管理。比如，美國(guó)1930年代建立養(yǎng)老保險(xiǎn)，開始就實(shí)行了即收即付的原則，即在職有收入者交保，其收入用于給退休者付養(yǎng)老保險(xiǎn)。這樣做的主要目的，是羅斯福為了增加美國(guó)民眾對(duì)民主黨政府的支持。即收即付的制度一推出，老年人交保時(shí)間很短，又可以立即收益，非常受歡迎。年輕人付款給自己買保險(xiǎn)，當(dāng)時(shí)來看也沒有吃虧。民主黨因而兩頭討好，政治上大大得分。但政府的這種短期行為，也從一開始就埋下了美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)危機(jī)的禍根。一旦年輕人數(shù)量下降，退休人數(shù)增加，入不敷出便難以避免。

    又比如，討論如何解決美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)未來入不敷出的問題，各種意見都有。共和黨為了迎合有錢人的需要，上世紀(jì)90年代曾大力提倡允許將政府養(yǎng)老保險(xiǎn)金投資于股票市場(chǎng)。好在股市泡沫在這一建議尚未得以實(shí)施前，就破滅了，否則后果不堪設(shè)想。在股市泡沫破滅后，將養(yǎng)老投保的收入投資于股市的意見已不大有人提起。

    政府養(yǎng)老保險(xiǎn)有雙重風(fēng)險(xiǎn)，即行業(yè)自身技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)，又無人有能力為政府養(yǎng)老保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)，那要怎樣才能使政府養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自身更加安全可靠呢?

    可以在設(shè)計(jì)政府養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，考慮下述措施：

    第一，從思想和定位上，充分實(shí)行個(gè)人、社會(huì)和政府三位一體的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，將政府養(yǎng)老保險(xiǎn)定位在對(duì)個(gè)人和社會(huì)養(yǎng)老計(jì)劃的補(bǔ)充，而不是喧賓奪主。

    以非政府保險(xiǎn)為主(包括個(gè)人和市場(chǎng)提供的養(yǎng)老保險(xiǎn))，政府養(yǎng)老保險(xiǎn)為輔，會(huì)給個(gè)人的退休收入帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。但是，我們這里并不存在是要還是不要風(fēng)險(xiǎn)的問題。政府保險(xiǎn)也有風(fēng)險(xiǎn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，政府大包大攬的政策，往往給全社會(huì)帶來更大的風(fēng)險(xiǎn)。以非政府養(yǎng)老保險(xiǎn)為主，則降低了與政府有關(guān)的整體風(fēng)險(xiǎn)。

    個(gè)人從政府得到的退休養(yǎng)老收入減少，可以通過個(gè)人和家庭儲(chǔ)蓄的增加、非政府保險(xiǎn)收入的增加來彌補(bǔ)，這不但有利于政府養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自身的健康，也防止了政府養(yǎng)老保險(xiǎn)成為社會(huì)資源的過多占用。這有利于滿足本文開始說的建立一個(gè)健康完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的第三條要求。

    第二，從政府養(yǎng)老保險(xiǎn)為輔的觀點(diǎn)出發(fā)，在實(shí)際操作中，要將政府養(yǎng)老保險(xiǎn)限制在最小規(guī)模，限于滿足個(gè)人最基本的生活需要。這個(gè)政策具體包括兩個(gè)方面：一是將退休開始享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的年齡定在比較高的位置；二是將養(yǎng)老金額限制在較低水平。這樣，能夠享受保險(xiǎn)的人數(shù)在每一時(shí)期都相對(duì)減少，享受的金額也相對(duì)較少，政府養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)模也就小了。

    近年來，美國(guó)已經(jīng)開始，逐步將享受政府養(yǎng)老保險(xiǎn)的退休年齡從65歲增加到67歲，將來的目標(biāo)很可能是增加到70歲。而香港特別行政區(qū)的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)收入，則是遵守最低生活需要的典范。

    第三，借鑒私人保險(xiǎn)的普遍做法，將貢獻(xiàn)與回報(bào)更加緊密掛鉤，早投入、投入多的人，未來可以享受更高的收益。晚退休的人，投入時(shí)間增加，也應(yīng)該享受更高的收益。

    個(gè)人投入與回報(bào)完全掛鉤的一個(gè)做法是，只定投入，不保收入的養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目，即實(shí)際上是在養(yǎng)老保險(xiǎn)中增加鼓勵(lì)儲(chǔ)蓄的內(nèi)容。鼓勵(lì)儲(chǔ)蓄的辦法，包括允許個(gè)人將本來要給政府納稅的部分收入，改為個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。這個(gè)做法，在發(fā)達(dá)國(guó)家政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃中，已經(jīng)越來越普遍采用(比如美國(guó)的401-k保險(xiǎn)計(jì)劃)，只是力度與私人保險(xiǎn)相比，還顯得非常不夠。這樣做，既培養(yǎng)了個(gè)人儲(chǔ)蓄的習(xí)慣，又沒有太多增加個(gè)人當(dāng)前支出的困難，還降低了政府風(fēng)險(xiǎn)。

    第四，允許個(gè)人在享受退休保險(xiǎn)的同時(shí)，繼續(xù)工作，獲得收入，同時(shí)也繼續(xù)交保，未來獲得更高的退休收入。這樣既可以進(jìn)一步增加養(yǎng)老保險(xiǎn)的收入，也可以使個(gè)人獲得更多的收入，彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)收入的不足。這樣做，有利于仍然有勞動(dòng)能力的人繼續(xù)為社會(huì)作貢獻(xiàn)，增加可使用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的總量。

    第五，加強(qiáng)立法，增加管理的透明度和審計(jì)，防止政府養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理部門非法使用養(yǎng)老保金，防止將養(yǎng)老基金用于高風(fēng)險(xiǎn)投資，對(duì)違法者嚴(yán)厲懲罰。

    從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，上世紀(jì)90年代共和黨之所以未能成功將養(yǎng)老保險(xiǎn)投入股市，和美國(guó)立法程序的嚴(yán)謹(jǐn)和緩慢有關(guān)。在這個(gè)經(jīng)驗(yàn)中，可以說，是政府決策過程中的制約和低效益，幫助美國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)逃過了股市崩潰這一劫。而當(dāng)前中國(guó)的國(guó)情是，法律的權(quán)威較弱，地方政府為了政績(jī)，執(zhí)行部門為了部門利益，腐敗分子為了個(gè)人利益，對(duì)任何資源都要雁過拔毛，養(yǎng)老保險(xiǎn)保金恐怕也難以幸免。中國(guó)當(dāng)前的具體情況，要求我們必須對(duì)不法行為給政府養(yǎng)老保險(xiǎn)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)保持更高的警惕性。

    除了加強(qiáng)法治，限制政府養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)模之外，養(yǎng)老保險(xiǎn)還與中國(guó)當(dāng)前法治環(huán)境的完善有關(guān)，與確實(shí)有效防范不法分子給養(yǎng)老保險(xiǎn)金安全所帶來的危害相關(guān)。

來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)

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