缺少法律撐腰 環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)能否一路走好
環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度破冰 將解污染事故諸多棘手問題 權(quán)威人士稱完全建立尚缺法律支撐
制度作用
□可避免污染事故企業(yè)被迫破產(chǎn)
□可使污染受害人及時(shí)得到補(bǔ)償
□可杜絕企業(yè)受益政府埋單現(xiàn)象
推行難點(diǎn)
□單靠企業(yè)自覺投保有相當(dāng)難度
□要作為強(qiáng)制險(xiǎn)推行無法律依據(jù)
法制網(wǎng)記者 郄建榮
環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度今天終于被扶上了“馬”。
由國(guó)家環(huán)保總局與保監(jiān)會(huì)聯(lián)合公開發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見》今天和媒體見面。這一指導(dǎo)意見，清晰地描繪了我國(guó)將要推行的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度路線圖。
“每出臺(tái)一項(xiàng)新政策，并不意味著就會(huì)一帆風(fēng)順，反而可能遭遇更多的困難。但現(xiàn)實(shí)不容許我們等到問題解決后再開始行動(dòng)，而是必須在行動(dòng)中解決問題。”扶上馬了總要送一程，國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)潘岳的這番“送行”話，讓人們仿佛看到了這項(xiàng)制度前行路上的千難萬(wàn)險(xiǎn)。
環(huán)境案件難以勝訴 無保險(xiǎn)制度是成因
湖南省吉首市退休干部劉德勝狀告吉首市農(nóng)業(yè)機(jī)械管理局污染損害賠償案，雖然有湖南省人民檢察院、最高人民檢察院等三級(jí)檢察院的抗訴，但最終還是沒有避免敗訴的結(jié)局(本報(bào)2007年11月13日曾作報(bào)道)。
這個(gè)案件令中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)教授王燦發(fā)至今不能釋懷。日前，在接受記者采訪時(shí)，他道出了敗訴后面的隱情：由于沒有環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，作為政府部門的吉首市農(nóng)機(jī)局根本賠不起，而賠不起在很大程度上會(huì)影響法院的判決。
據(jù)他介紹，劉德勝案件中，其家屬提出的賠償額高達(dá)四十多萬(wàn)元�！叭绻麆⒌聞賱僭V，那么，住在吉首市農(nóng)機(jī)局宿舍院里的其余9位受害者都有可能到法院起訴農(nóng)機(jī)局要求賠償。一家要求40萬(wàn)元，9個(gè)家庭要賠償多少？”王燦發(fā)說，吉首市農(nóng)機(jī)局怎么賠得起？
王燦發(fā)還是中國(guó)政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心的主任，據(jù)他介紹，近10年來，他們這家民間環(huán)保組織接觸過不下百件案子，其中，受困于污染企業(yè)無力賠付而不能勝訴的案件占了相當(dāng)比重。
他認(rèn)為，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的缺失，在某種程度上影響了法院受理和審理污染損害賠償案件的積極性�！胺ㄔ号袥Q污染受害者贏，如果污染加害企業(yè)無力賠償，最終就有可能讓法院背上包袱：當(dāng)事人會(huì)三番五次地上法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，企業(yè)沒有賠償能力，法院怎么強(qiáng)制執(zhí)行？”王燦發(fā)說。
事實(shí)上，不僅僅是企業(yè)賠不起的問題。國(guó)家環(huán)�？偩址ㄒ�(guī)司副司長(zhǎng)別濤今日在接受記者采訪時(shí)表示，更令人感覺不公的是，企業(yè)的污染行為許多情況下都是政府出錢埋單。別濤說，這方面的極端案例并不少見。在山西省繁峙縣，一個(gè)不值多少錢的油罐車在運(yùn)輸過程中泄露，當(dāng)?shù)卣畵?dān)心污染飲用水源地，不得不拿出6000萬(wàn)元來處理污染。
王燦發(fā)說，在眾多的環(huán)境糾紛中，由于侵權(quán)人的賠償能力不足，再加上高昂的訴訟費(fèi)用和曠日持久的訴訟過程，很多受害人實(shí)際得不到賠償。
據(jù)權(quán)威部門估算，我國(guó)每年由于環(huán)境污染造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1200億元，而實(shí)際賠償數(shù)額卻少得可憐，絕大部分損失由受害者、政府和社會(huì)承擔(dān)。
“環(huán)境違法企業(yè)受益、國(guó)家埋單、公眾受害的現(xiàn)象極易導(dǎo)致群體事件�！睂�(duì)于王燦發(fā)的這種擔(dān)憂，潘岳表示贊同，他還透露：“過去一旦發(fā)生重大環(huán)境污染事故，在巨大的賠償和污染治理費(fèi)用面前，事故企業(yè)只得被迫破產(chǎn)，受害者得不到及時(shí)的補(bǔ)償救濟(jì)，造成的環(huán)境破壞只能由政府花巨資來治理。受害者個(gè)人、企業(yè)、政府三方都將承受巨大損失�！边@種“企業(yè)違法污染獲利，環(huán)境損害大家埋單”的狀況造成了極大的社會(huì)不公。
另一個(gè)嚴(yán)峻形勢(shì)，是“目前我國(guó)已進(jìn)入環(huán)境污染事故的高發(fā)期”。據(jù)潘岳透露，2007年國(guó)家環(huán)�？偩纸訄�(bào)處置的突發(fā)環(huán)境事件達(dá)到108起，平均每?jī)蓚�(gè)工作日一起。再加上7555個(gè)大型重化工業(yè)項(xiàng)目中，81%布設(shè)在江河水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域，45%為重大風(fēng)險(xiǎn)源，“防范機(jī)制存在的缺陷，導(dǎo)致污染事故頻發(fā)，嚴(yán)重污染環(huán)境，危害公眾健康和社會(huì)穩(wěn)定”。
三類企業(yè)率先試水 借助行政力量推行
對(duì)于今天與媒體見面的《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見》，潘岳作了充分解讀。他說，目前，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是國(guó)際上通行的做法，企業(yè)就可能發(fā)生的環(huán)境事故風(fēng)險(xiǎn)在保險(xiǎn)公司投保，由保險(xiǎn)公司對(duì)污染受害者進(jìn)行賠償?shù)闹贫�，可以大大化解風(fēng)險(xiǎn)。
據(jù)他介紹，從今年下半年開始，國(guó)家環(huán)保總局與保監(jiān)會(huì)將選擇三類企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，這三類企業(yè)包括環(huán)境危害大、最易發(fā)生污染事故和損失容易確定的行業(yè)、企業(yè)和地區(qū)，尤其是以生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、使用危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)、易發(fā)生污染事故的石油化工企業(yè)、危險(xiǎn)廢物處置企業(yè)等，重點(diǎn)考慮近年來發(fā)生重大污染事故的企業(yè)、行業(yè)，其他類型的企業(yè)和行業(yè)也可自愿試行。
國(guó)家環(huán)�？偩址ㄒ�(guī)司環(huán)境政策處處長(zhǎng)原慶丹透露，列入首批試點(diǎn)的省份和地區(qū)可能有浙江、寧波、河南、重慶、蘇州等。
而在具體分工上，環(huán)保部門、保監(jiān)部門和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)三方面各司其職。其中，環(huán)保部門提出企業(yè)投保目錄以及損害賠償標(biāo)準(zhǔn)；保險(xiǎn)公司開發(fā)環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)產(chǎn)品，合理確定責(zé)任范圍，分類厘定費(fèi)率；保險(xiǎn)監(jiān)管部門制定行業(yè)規(guī)范，進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管。
此外，環(huán)保部門與保險(xiǎn)監(jiān)管部門將建立環(huán)境事故勘查與責(zé)任認(rèn)定機(jī)制、規(guī)范的理賠程序和信息公開制度。發(fā)生污染事故的企業(yè)、相關(guān)保險(xiǎn)公司、環(huán)保部門應(yīng)根據(jù)國(guó)家有關(guān)法規(guī)，公開污染事故的有關(guān)信息。在條件完善時(shí)，要探索第三方進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定的機(jī)制。
鑒于目前不能推出強(qiáng)制險(xiǎn)，國(guó)家環(huán)�？偩钟嘘P(guān)負(fù)責(zé)人透露，他們將借助行政力量來推動(dòng)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的建立。比如，環(huán)保部門在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)、在“三同時(shí)”建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)，會(huì)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)比較大的企業(yè)提出上保險(xiǎn)的建議。
“如果企業(yè)參加了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，一旦事故發(fā)生，由保險(xiǎn)公司及時(shí)給被害者提供賠償，企業(yè)避免了破產(chǎn)，政府又減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，這符合三方的共同利益�！迸嗽辣硎荆@并不意味企業(yè)就可以放心大膽地去污染。因?yàn)榄h(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的收費(fèi)與企業(yè)污染程度成正比，如果企業(yè)發(fā)生污染事故的風(fēng)險(xiǎn)極大，那么高昂的保費(fèi)將使企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重。
據(jù)潘岳介紹，環(huán)保部門將會(huì)同保監(jiān)會(huì)在“十一五”期間，初步建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，在重點(diǎn)行業(yè)和區(qū)域開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的試點(diǎn)示范工作，初步建立重點(diǎn)行業(yè)基于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)程度投保企業(yè)或設(shè)施目錄以及污染損害賠償標(biāo)準(zhǔn)。到2015年，基本完善環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，基本健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、損失評(píng)估、責(zé)任認(rèn)定、事故處理、資金賠付等各項(xiàng)機(jī)制。
缺乏明確法律依據(jù) 綠色保險(xiǎn)前景堪憂
可以降低解決環(huán)境糾紛成本，維護(hù)公眾環(huán)境利益；解決違法企業(yè)受益、國(guó)家埋單的困局等等，是人們對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的最終期待。但是，專家指出，如果影響這項(xiàng)制度實(shí)施的諸多難點(diǎn)問題不解決，人們的這些期待就有可能會(huì)打折扣。
難點(diǎn)之一：一些大型企業(yè)參保積極性不高，投保企業(yè)不多，不利于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的分散。
2007年，國(guó)家環(huán)�？偩峙c保監(jiān)會(huì)以及專業(yè)保險(xiǎn)公司曾進(jìn)行過一項(xiàng)專門調(diào)研。調(diào)研結(jié)果證實(shí)，一些大型企業(yè)投保積極性并不高。
這份調(diào)查報(bào)告透露，他們?cè)趯?duì)中石油、中石化集團(tuán)公司代表調(diào)查時(shí)，這些代表都對(duì)推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的工作表示支持，但是都認(rèn)為目前不宜把大型化工企業(yè)納入環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的范圍內(nèi)。這些大企業(yè)的理由是：公司財(cái)力雄厚，可以自行解決污染賠償問題；與現(xiàn)有的保險(xiǎn)和基金制度不好協(xié)調(diào)，如中石油、中石化設(shè)有“安全生產(chǎn)保證基金”，該基金已經(jīng)涉及環(huán)保方面；一些污染責(zé)任損害，如油污損害的賠償限額很大，擔(dān)心國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)公司不具有承保能力；建議將環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)計(jì)入企業(yè)生產(chǎn)成本。
同時(shí)，調(diào)研結(jié)果還顯示，不僅是大型企業(yè)，就是一般企業(yè)，投保意識(shí)也明顯不強(qiáng)。
業(yè)內(nèi)人士對(duì)這種局面頗感擔(dān)憂。他們認(rèn)為，建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)主要是通過眾多企業(yè)的參保來化解少數(shù)企業(yè)的高額賠償負(fù)擔(dān)。但是，如果投保企業(yè)不多，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)這一險(xiǎn)種就很難形成規(guī)模，沒有一定規(guī)模，要實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的分散和分擔(dān)就會(huì)很難。
專家認(rèn)為，事實(shí)上，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的阻力還遠(yuǎn)不止這些。保險(xiǎn)行業(yè)雖然對(duì)這一制度的推行態(tài)度積極，但目前保險(xiǎn)業(yè)市場(chǎng)上環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)門可羅雀的現(xiàn)實(shí)，令專業(yè)保險(xiǎn)公司舉棋不定。另外，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)具體保什么、保險(xiǎn)費(fèi)如何計(jì)算、保險(xiǎn)公司如何賠付等等都還沒有最后敲定，第三方承擔(dān)的環(huán)境污染損失的評(píng)估和責(zé)任認(rèn)定機(jī)構(gòu)也還沒有建立，這些都將困擾環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的順利實(shí)施。
難點(diǎn)之二：法律規(guī)定嚴(yán)重滯后，法律基礎(chǔ)薄弱，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)目前無法推出強(qiáng)制險(xiǎn)。
據(jù)別濤介紹，目前國(guó)家環(huán)�？偩峙c保監(jiān)會(huì)聯(lián)合推行的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，其法律依據(jù)基本上是一些政策性文件規(guī)定，比如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《節(jié)能減排綜合性工作方案》、國(guó)家環(huán)�？偩�、發(fā)改委、建設(shè)部等部委聯(lián)合發(fā)布的一些政策文件等等。還有一些國(guó)際公約，如遏制危險(xiǎn)廢料轉(zhuǎn)移的《巴塞爾公約》、《國(guó)際油污公約》等等。
別濤認(rèn)為，由于這些規(guī)定大多屬于政策層面，根據(jù)這些規(guī)定推出這項(xiàng)制度沒有問題，但是，要用它們來支撐整個(gè)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的完全建立，還是存在難度，目前面臨的一個(gè)突出問題就是，沒有明確的法律規(guī)定，強(qiáng)制險(xiǎn)就推不出。
保監(jiān)會(huì)財(cái)險(xiǎn)部副主任董波日前在接受記者采訪時(shí)也表示，缺少法律規(guī)定的問題不容忽視。
一位不愿公開姓名的專家今日在接受記者采訪時(shí)透露，國(guó)家環(huán)�？偩衷谡谛抻喌乃廴痉乐畏ú莅父逯校瑢懭肓藢ｉT的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)內(nèi)容。但這一內(nèi)容后來被刪除了�！叭藗�?cè)酒诖廴痉乐畏苌婕暗江h(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的內(nèi)容，現(xiàn)在看來是沒有指望了�！边@位專家說。
據(jù)專家介紹，目前，世界上很多國(guó)家都把環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)作為強(qiáng)制險(xiǎn)來推行。別濤和董波都表示，目前僅靠企業(yè)自覺投保環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)還有相當(dāng)難度。
專家認(rèn)為，如果不能推出強(qiáng)制險(xiǎn)，我國(guó)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度能走多遠(yuǎn)、多深，他們不敢斷言。
盡管面臨諸多障礙，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，無論是環(huán)境問題專家還是保險(xiǎn)業(yè)內(nèi)專家，都對(duì)這項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)新政策充滿期待。中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)資深人士更是滿懷信心地發(fā)出了大膽的預(yù)言：隨著國(guó)內(nèi)法律、監(jiān)管和技術(shù)不斷健全，這類產(chǎn)品應(yīng)該有非常廣闊的市場(chǎng)前景。
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