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中國二元社會保障制度將終結(jié) 福利差異漸消失

2006年09月28日 09:22

    中國有2億多的進(jìn)程務(wù)工人員，雖然他們從事非農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)活動，面對的是非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，但是卻把他們作為農(nóng)民對待，因此有關(guān)他們的保障和生活在農(nóng)村的農(nóng)民一樣沒有建立起來。比如，我國最早建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的深圳市1998年底外來勞務(wù)工人數(shù)達(dá)231萬人,是戶籍人口職工(60萬人)的近4倍,共中7711%來自外地鄉(xiāng)村。該市針對外來勞務(wù)工的社會保障項(xiàng)目截至1996年底除工傷保險(xiǎn)投保率達(dá)到75%外,醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)僅9萬人,養(yǎng)老保險(xiǎn)17萬人,對外來勞動力提供的社會福利幾近為零。

    三、打破城鄉(xiāng)分割，建立城鄉(xiāng)整合的社會保障制度

    當(dāng)今的中國社會正處一個(gè)轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及加入WTO使得我國農(nóng)民面對的市場風(fēng)險(xiǎn)大大超過以前，但是由于他們主要采用家庭保障的方式，這使得他們承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力非常的脆弱。尤其是農(nóng)村居民一旦遭遇大病或嚴(yán)重的慢性病,由于沒有醫(yī)療保障,其家庭將陷入痛苦而艱難的兩難選擇:要么舉債治病,要么就抗著或等死。無論是在哪種情況下,這個(gè)家庭都面臨著陷入貧困的危險(xiǎn)。而那些流入城市的農(nóng)民，由于沒有給予他們相應(yīng)的社會保障，由此也引發(fā)了許多的問題。農(nóng)村人口老齡化的傾向，而農(nóng)村家庭的小型化則使家庭養(yǎng)老的功能受到削弱。因此，打破二元社會保障的局面，重建農(nóng)村社會保障體系，進(jìn)而建立一種城鄉(xiāng)整合的社會保障制度是非常緊迫的。

    此外，農(nóng)民公民權(quán)的缺失使得他們淪落成我國的“二等公民”，這造成他們始終處于社會的邊緣地位，被排斥在社會保障制度的大門之外。因此，把公民權(quán)利擴(kuò)展到農(nóng)民身上，使農(nóng)民和城市居民享有同等的社會保障則是一件“應(yīng)該的”或者是“應(yīng)當(dāng)”的事。

    同時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，把獲得的經(jīng)濟(jì)成果反哺農(nóng)民，這為社會保障制度的城鄉(xiāng)整合提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。城市社會保障制度的成熟發(fā)展為農(nóng)村社會保障制度向城市看齊，進(jìn)而兩者統(tǒng)一提供了一個(gè)經(jīng)驗(yàn)，這是社會保障制度城鄉(xiāng)整合的技術(shù)基礎(chǔ)。

    1、農(nóng)民承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不斷上升必然要求建立現(xiàn)代農(nóng)村社會保障體系，推進(jìn)我國社會保障制度的城鄉(xiāng)整合。

    建國后之所以會建立起二元社會保障制度，其中一個(gè)原因就是農(nóng)民有土地作為保障，土地可以為它們的生活提供安全，而城市居民則沒有。但是，隨著集體經(jīng)濟(jì)的瓦解，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐漸建立，特別是我國加入WTO，土地的保障功能大大地弱化，土地已經(jīng)不足以為在業(yè)農(nóng)民提供社會保障。研究顯示，近年來，農(nóng)民直接從土地上獲得的凈收入不斷下降，在有些地方，農(nóng)業(yè)經(jīng)營甚至虧本。與此同時(shí)，越來越多的農(nóng)民視土地為“雞肋”，因此，不少的農(nóng)民“棄地不耕”，土地不再是促進(jìn)農(nóng)民增收的主要來源，因此也難以發(fā)揮其收入保障功能了。

    此外，在我國工業(yè)化的過程中，必然要占用大量的耕地，導(dǎo)致大量的農(nóng)民失去耕地。沒有了土地的農(nóng)民，難以繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地的社會保障功能已經(jīng)不是弱化的問題了而是完全喪失的問題了。雖然，失地農(nóng)民會得到補(bǔ)償，但是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)很低，且沒有完全到位，農(nóng)民難以依靠補(bǔ)償費(fèi)過上穩(wěn)定的生活。

    另外一個(gè)引起普遍關(guān)注的問題是就農(nóng)民工的保障問題。目前為止有兩個(gè)億左右的農(nóng)民脫離了農(nóng)業(yè)乃至鄉(xiāng)村,而成為工商企業(yè)與城市的從業(yè)人員。進(jìn)城農(nóng)民所從事的行業(yè)多種多樣,以建筑業(yè)、工商及服務(wù)性行業(yè)為主,基本可歸結(jié)為第二、三兩類職業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)的從業(yè)人員的行業(yè)結(jié)構(gòu)與此大同小異。顯然,他們所面臨的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)已和傳統(tǒng)的與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的自然風(fēng)險(xiǎn)不同,而是一種和市場經(jīng)濟(jì)與工業(yè)化相適應(yīng)的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)。

    還有就是，農(nóng)民家庭結(jié)構(gòu)的變化使得傳統(tǒng)得家庭保障逐漸弱化，農(nóng)民承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力還邊得很脆弱。計(jì)劃生育政策在農(nóng)村推行之后，農(nóng)村家庭類型由拓展型家庭向核心家庭轉(zhuǎn)變，家庭人口規(guī)模逐漸縮小。農(nóng)村家庭常住人口數(shù)量由1978年戶均5.7人下降到2003年的4.1人。加上大量的青壯年勞動力流向了城市，這導(dǎo)致農(nóng)村老齡化程度比城市更加嚴(yán)重。2000年人口普查資料顯示，農(nóng)村人口老齡化水平是7.5%，而城市只有6.4%。由此可知，農(nóng)村老人現(xiàn)在所面臨的風(fēng)險(xiǎn)一點(diǎn)都不低入城市老人。

    從以上分析可以看出，與工業(yè)化、城市化相伴隨,土地對農(nóng)民的生活保障功能在逐漸地弱化或者完全喪失，當(dāng)今的農(nóng)民在某種程度上是和城市工人一樣的“無產(chǎn)者”了。對于流向城市的農(nóng)民工來說，依靠土地作為生存保障的基礎(chǔ)也不再存在了，需要另一種的生活保障方式。大量的人口流動并導(dǎo)致傳統(tǒng)的大家庭結(jié)構(gòu)瓦解,小家庭逐步成為最主要的家庭結(jié)構(gòu)形式，家庭對農(nóng)民的保障功能也在漸漸地弱化。由此可見，當(dāng)今的農(nóng)民遭遇生存風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會大大增加了、種類大大增多了、程度大大加重了，可以說他們所面臨的風(fēng)險(xiǎn)程度已經(jīng)和城市居民逐漸接近，甚至在某些方面還超過城市居民(醫(yī)療、養(yǎng)老等)，因此，這就急需要建立一套和城市接近的農(nóng)民社會保障體系，以應(yīng)付農(nóng)民所面臨的生存風(fēng)險(xiǎn)。

    2、賦予農(nóng)民一種公民身份，把公民權(quán)利擴(kuò)展到農(nóng)民身上，這是社會保障制度城鄉(xiāng)整合的價(jià)值要求。

    如果說農(nóng)民承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不斷上升要求“必須”建立現(xiàn)代農(nóng)村社會保障體系，推進(jìn)我國社會保障制度的城鄉(xiāng)整合的話，那么，把公民權(quán)利擴(kuò)展到農(nóng)民身上，使農(nóng)民和城市居民享有同等的社會保障則是一件“應(yīng)該的”或者是“應(yīng)當(dāng)”的事。從公民權(quán)利的角度，城鄉(xiāng)社會保障制度可以在形式上有所不同，但在實(shí)質(zhì)的保障水平上應(yīng)該同等，這是我們這個(gè)社會所普遍的價(jià)值追求，畢竟農(nóng)民和城市居民一樣在憲法上都被認(rèn)定為是中國的公民，他們理應(yīng)享有同等的權(quán)利和義務(wù)。

    中國的《憲法》規(guī)定，公民享有基本權(quán)利和義務(wù)。但是，從總體上來看，國家實(shí)行“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”的制度，出身和戶籍成為確定公民身份地位的主要標(biāo)準(zhǔn)。中國的農(nóng)民缺少一種實(shí)質(zhì)的公民身份，他們的身份就是“二等公民”，因此也缺少相應(yīng)的公民權(quán)利。缺乏完全的公民權(quán)，抑或沒有乃至喪失公民權(quán)，這使得中國的農(nóng)民處于社會底層，是遭受剝削壓迫和受到排擠的邊緣群體，是中國社會最大的弱勢群體。另外，由于中國農(nóng)民缺乏完全的公民身份和公民權(quán)利，這使得他們喪失了一些公共服務(wù)、社會服務(wù)或者福利服務(wù)的重要資格標(biāo)準(zhǔn)，最典型的就是中國社會保障制度對農(nóng)民的排斥，不合理的戶籍、糧食供給、副食品與燃料供給、住宅、生產(chǎn)資料供給、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、勞動保護(hù)、人才、兵役、婚姻和生育制度等14種制度就是典型表現(xiàn)。

    有些人用經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為借口來為城鄉(xiāng)分割的社會保障制度開脫，我們認(rèn)為這是站不住腳的。大家都知道，社會政策的制定和建立雖然受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不是唯一的決定因素。從一些歐洲國家的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，丹麥、瑞典、葡萄牙與西班牙分別于1891、1913、1919與1947年開始通過立法在農(nóng)村建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，當(dāng)時(shí)這四個(gè)國家的人均國民生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于中國1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%與73.3%.歐盟15個(gè)成員國中大部分國家最初沒有將基本養(yǎng)老保障制度(曾毅，2005)。15個(gè)成員國將農(nóng)民納入基本養(yǎng)老保障制度在時(shí)間上也存在著差別，大致從20世紀(jì)下半葉到20世紀(jì)末。但同這些國家建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的平均農(nóng)業(yè)勞動力比例、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、人均收入等比較，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平都達(dá)到或超過這些國家的條件(楊燕綏等，2004)。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不是制約因素，中國農(nóng)民之所以沒有享受到和城市居民同等的社會保障待遇是因?yàn)橹袊鐣澈蟮膬r(jià)值追求。

    社會保障就是社會保障，它是社會走向公平的重要機(jī)制！社會保障從產(chǎn)生發(fā)展到現(xiàn)在，他的基本宗旨是創(chuàng)造、維護(hù)社會公平，縮小社會不公平，而中國的二元社會保障制度卻是在破壞著社會公平，擴(kuò)大著社會公平。城市和農(nóng)村之間的差距非但沒有成為急迫解決的問題，反而成為了一種“堅(jiān)實(shí)”的借口，說什么城鄉(xiāng)差別太大，不能建立整合的乃至統(tǒng)一的社會保障制度。

    但是，基于公民權(quán)以及社會公正的價(jià)值理念和國際慣例,改變社會保障體系城鄉(xiāng)分割的格局,推動社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接,顯然是必要的。

    3、中國整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升以及城市社會保障制度的逐漸成熟為建立城鄉(xiāng)整合的社會保障制度提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和技術(shù)支持。

    建國后，我國走上了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，依靠農(nóng)業(yè)為工業(yè)積累資金的發(fā)展戰(zhàn)略。當(dāng)時(shí)的國際環(huán)境使我國不具備大規(guī)模利用外資的條件,只能靠內(nèi)部積累。除工業(yè)自身的積累外,主要靠農(nóng)業(yè)積累。國家正是通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”,征收農(nóng)業(yè)稅與實(shí)行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策支撐工業(yè)發(fā)展的。可以說，我們經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和億萬農(nóng)民的貢獻(xiàn)分不開的。在21世紀(jì)的今天，我國的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅度提升，經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)的變化為國家實(shí)施項(xiàng)目全面、標(biāo)準(zhǔn)更高的社會保障創(chuàng)造了物質(zhì)基礎(chǔ),也為國家改變以農(nóng)業(yè)積累支撐工業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略,并利用工業(yè)的剩余通過財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付等途徑反哺農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村社會福利事業(yè)、推動社會保障制度的城鄉(xiāng)整合提供了可能�？梢哉f，現(xiàn)階段我國已經(jīng)具備了擴(kuò)大社會保障的覆蓋面,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工與農(nóng)民工以及農(nóng)民納入現(xiàn)代社會保障的覆蓋范圍,并使之最終與城市企業(yè)職工社會保障制度相統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

來源：中金在線

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