億萬農(nóng)民缺乏實(shí)質(zhì)的公民權(quán)，這使得他們被排斥在中國的主流政治之外，因此，他們也就缺乏利益代表和政治代言人。現(xiàn)在擺在廣大農(nóng)民面前的一項(xiàng)重要任務(wù)就是如何提高自己對(duì)社會(huì)政策的影響力，在利益集團(tuán)的博弈中占據(jù)一個(gè)有力位置。
一、導(dǎo)言
眾所周知，自1949年以來，我國形成了城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)保障體制：城市形成了以就業(yè)為中心的、較為完整的社會(huì)保障體系；而農(nóng)村則形成了以家庭保障為主、集體保障為輔的較低層次的生活保障體系。無論在社會(huì)保障的項(xiàng)目上還是在保障的水平上，城市和農(nóng)村的社會(huì)保障具有巨大的差異，中國的社會(huì)保障制度在城市和鄉(xiāng)村之間有一條明顯的鴻溝。在這種情況下，農(nóng)村居民用一種羨慕的眼光看著城里人所享有的“福利待遇”，城里人則用一種輕蔑的和略帶優(yōu)越感的眼光俯視著農(nóng)村居民。
對(duì)于這種城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)保障制度，人們總是習(xí)慣于從國家的發(fā)展戰(zhàn)略以及我國人口眾多等因素中尋找它存在的理由。誠然，這是一種很重要的因素，但是，中國二元社會(huì)保障制度又何嘗不是公民權(quán)利意識(shí)缺乏的表現(xiàn)呢？工具合理性的高漲使得人們沒有意識(shí)到還存在著一種價(jià)值合理性。
1978年以來的改革開放，大量的農(nóng)村居民離開了土地走向城市，成為了中國工業(yè)化過程中的重要一員，這個(gè)所謂的“農(nóng)民工”群體除了身份和城市工人不一樣之外，他們的所從事的職業(yè)活動(dòng)已經(jīng)和城市工人無異。此外，中國的農(nóng)村改革使得集體經(jīng)濟(jì)一步步衰落，特別是我國入世以后，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格要面向國際市場的競爭，這使得當(dāng)今的農(nóng)民所面臨的風(fēng)險(xiǎn)大大超過以往，進(jìn)而對(duì)社會(huì)保障的需求也大大強(qiáng)過以往。如果說1978年以前的城鄉(xiāng)分割的社會(huì)保障制度具有工具合理性的話，那么，當(dāng)今城鄉(xiāng)分割的社會(huì)保障制度已經(jīng)喪失了它的工具和理性，更不用說價(jià)值合理性了。喪失了合理性的二元社會(huì)保障制度，最終是要終結(jié)的，這只是一個(gè)時(shí)間問題罷了。
提出中國二元社會(huì)保障制度的終結(jié)這個(gè)命題，采取的是一種過程的視角，因此我們所謂的“終結(jié)”并不是說我國的二元社會(huì)保障制度已經(jīng)結(jié)束，而是提出這種社會(huì)保障制度的最終走向。至于我國二元社會(huì)保障制度什么時(shí)候能夠終結(jié)，我們無法預(yù)知，但可以確定的是在未來的某一刻它肯定會(huì)終結(jié)，它必然被城鄉(xiāng)整合(或者說城鄉(xiāng)統(tǒng)一)的社會(huì)保障制度所代替。
未來中國社會(huì)保障制度的改革最重要的是打破城鄉(xiāng)分割，把社會(huì)保障建立在公民權(quán)利而不是“屬地”的基礎(chǔ)上，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)整合，這是一個(gè)在近期內(nèi)可以觸及到的目標(biāo)。之所以提出“城鄉(xiāng)整合”而不是“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”，完全是考慮到歷史的慣性以及城鄉(xiāng)在社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平上的差異。關(guān)于這一觀點(diǎn)，李迎生老師已經(jīng)在多篇論文中有過論述，我本人也堅(jiān)決支持這一觀點(diǎn)。
本文通過回顧中國二元社會(huì)保障制度的建立情況，結(jié)合實(shí)際情況提出建立城鄉(xiāng)整合的社會(huì)保障制度的必要性和緊迫性，最后，對(duì)建立城鄉(xiāng)整合的社會(huì)保障制度所面臨的一些障礙作一個(gè)簡要分析。
二、中國二元社會(huì)保障制度的建立及強(qiáng)化
1、以就業(yè)為中心的、封閉的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體制的建立
1949年9月，具有憲法效力的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第32條規(guī)定在企業(yè)中“逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度”。根據(jù)這一規(guī)定,1951年2月20日中央人民政府政務(wù)院(后稱國務(wù)院)頒布了《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。這是新中國第一個(gè)有關(guān)社會(huì)保障的法令。法令規(guī)定首先在職工人數(shù)100人以上的國營、公私合營、私營以及合作經(jīng)營的工廠、礦山及其附屬單位實(shí)施勞動(dòng)保險(xiǎn)，對(duì)鐵路、航運(yùn)、郵電的各企事業(yè)單位及其附屬單位也應(yīng)施行。經(jīng)過1952年1月2日以及1957年的兩次修改，我國基本上建立了面向城市企業(yè)職工的勞動(dòng)保險(xiǎn)體系。當(dāng)時(shí)我國企業(yè)職工勞動(dòng)保險(xiǎn)(即社會(huì)保險(xiǎn))涉及傷殘、疾病、生育、年老、死亡等項(xiàng)目及職工供養(yǎng)直系親屬的有關(guān)待遇。除失業(yè)項(xiàng)目外,其它在發(fā)達(dá)的工業(yè)化國家尚存在的各社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目,我國的社會(huì)保險(xiǎn)都包括了。
2、依托于集體的農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立
新中國成立后，農(nóng)民并沒有像城市一樣建立起社會(huì)保險(xiǎn)，而是建立了一套建立在集體經(jīng)濟(jì)之上的集體保障制度。當(dāng)時(shí)，農(nóng)村的土地歸集體所有，并有集體統(tǒng)一經(jīng)營，人們參加集體勞動(dòng)，平均分配勞動(dòng)報(bào)酬。根據(jù)毛澤東的指示，中國農(nóng)民生、老、病、死就基本上依靠集體經(jīng)濟(jì)力量給予保障，僅僅當(dāng)其完全喪失勞動(dòng)能力,這時(shí),他們才退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng),回到家庭由家庭具有生產(chǎn)能力的成員負(fù)責(zé)其基本的生活品供應(yīng)。而對(duì)一些沒有勞動(dòng)能力,且無依無靠的老人、殘疾人和孤兒,則由生產(chǎn)集體實(shí)行五保,即保吃、保穿,保醫(yī)、保住、保葬(兒童保教)。針對(duì)其他農(nóng)民的醫(yī)療需求,從1958年開始,我國在絕大部分農(nóng)村地區(qū)實(shí)行了合作醫(yī)療制度。這種制度和城市企業(yè)職工的醫(yī)療保險(xiǎn)具有本質(zhì)的不同。后者能夠滿足職工的基本醫(yī)療需要,而前者則不能。農(nóng)民有病,特別是患了大病,取自合作醫(yī)療制度的幫助實(shí)在是微不足道的,仍主要是來自家庭。
從以上可以看出，農(nóng)村的社會(huì)保障制度采取了一種和城市完全不同的方式，就社會(huì)保障的核心保障社會(huì)保險(xiǎn)而言，農(nóng)村根本就沒有建立，因此我們可以斷定中國的社會(huì)保障制度是一種城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)保障制度。
3、二元社會(huì)保障制度的進(jìn)一步強(qiáng)化
中國的二元社會(huì)保障制度伴隨著中國的改革開放而得到進(jìn)一步的強(qiáng)化。自1978年改革開放以來，農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)解體，這也就意味著原有的集體保障消失了，而新的農(nóng)村社會(huì)保障體系還沒有建立起來，這時(shí)農(nóng)村的生活保障其實(shí)就是一種家庭保障，并不是現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障。而在城市，國家積極配合市場改革的需要，加緊了城市社會(huì)保障制度的改革，使得城市社會(huì)保障體系進(jìn)一步完善。就這樣，中國二元社會(huì)保障制度在新的歷史條件下不僅沒有得到解決，反而進(jìn)一步強(qiáng)化了。
其實(shí)，在城市社會(huì)保障制度進(jìn)行改革的同時(shí)，農(nóng)村的社會(huì)保障制度也在進(jìn)行改革，只是農(nóng)村的改革遠(yuǎn)沒有達(dá)到實(shí)效，而且現(xiàn)在又陷入了停頓狀態(tài)。以養(yǎng)老體制改革為例，從時(shí)間上看，農(nóng)村養(yǎng)老體制改革最初試點(diǎn)基本上與城市同步。從1986年開始，農(nóng)村探索性地開展了建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作。這項(xiàng)試點(diǎn)率先選擇在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。經(jīng)過這個(gè)階段的工作，1991年6月，民政部頒布了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，確定以縣為基本單位開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。但1998年以后，農(nóng)村養(yǎng)老體制改革工作陷入了停頓狀態(tài)。政府機(jī)構(gòu)改革將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部門移交給勞動(dòng)與社會(huì)保障部。1999年7月，國務(wù)院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，決定對(duì)已有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險(xiǎn)過渡。
城市社會(huì)保障制度改革“昂首前進(jìn)”，而農(nóng)村社會(huì)保障制度改革卻是“舉步維艱”，就這樣，城鄉(xiāng)社會(huì)保障之間的那條鴻溝越拉越大。統(tǒng)計(jì)表明,19912001年城市人均社會(huì)保障支出占人均GDP的比重平均為15%,已經(jīng)達(dá)到某些發(fā)達(dá)國家1970年代的社會(huì)保障水平,而農(nóng)村僅為0.18%,城市人均享受的社會(huì)保障費(fèi)用支出是農(nóng)村居民的90倍之多(楊翠迎,2004)。另據(jù)計(jì)算,城市醫(yī)療保險(xiǎn)的人均享受水平在1990年代的后期達(dá)到400—500元,而農(nóng)村從中央和地方政府得到的醫(yī)療補(bǔ)貼人均僅有0.0125元。2002年的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)全部收入僅32億元,平均享受水平僅為城市的0.72%(王誠,2004)。 |
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