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增值與安全性間尚無良策企業(yè)養(yǎng)老保險演變進(jìn)行時

2006年08月22日 11:17

    盡管在增值與安全性之間尚無妥善之策，但政府部門過多介入社�；疬\(yùn)營之弊已至為明顯。實行政事、政企分開，逐步將基金具體運(yùn)作交由市場化機(jī)構(gòu)，是更佳選擇

    三個文件定框架

    中國基本養(yǎng)老保險制度經(jīng)歷了復(fù)雜的轉(zhuǎn)軌過程。

    上世紀(jì)80年代，中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系實行單位統(tǒng)籌、現(xiàn)收現(xiàn)付制。所謂現(xiàn)收現(xiàn)付制，即養(yǎng)老保險的負(fù)擔(dān)在代際之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移，由在職的一代人負(fù)擔(dān)已退休一代人的養(yǎng)老費(fèi)用；在職一代的養(yǎng)老費(fèi)，則再由下一代人負(fù)擔(dān)。

    在這種模式下，企業(yè)職工的社會保險和福利均列入企業(yè)當(dāng)年的成本開支，實報實銷。由于退休人員不斷增加，退休費(fèi)用相應(yīng)增大，大量企業(yè)無力按時足額支付退休費(fèi)，多年來有關(guān)上訪不斷，矛盾尖銳。

     1991年，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，是為中國養(yǎng)老保險制度全面改革的開始。其最大突破，在于改變養(yǎng)老保險完全由國家、企業(yè)包下來的辦法，實行國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)，職工個人也要繳納一定費(fèi)用。同時，基本養(yǎng)老保險基金實行社會統(tǒng)籌模式。

    具體而言，基本養(yǎng)老保險基金由各地政府自定費(fèi)率，統(tǒng)一籌集；企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)能力，利用自有資金建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(即企業(yè)年金)；同時鼓勵職工根據(jù)個人收入情況自愿參加個人儲蓄性養(yǎng)老保險。這符合世界銀行力推的“三支柱”思路，即養(yǎng)老保險體系由國家強(qiáng)制執(zhí)行的社會養(yǎng)老保險計劃、企業(yè)年金計劃和個人儲蓄計劃三支柱構(gòu)成。

     1991年的文件并未改變現(xiàn)收現(xiàn)付的制度框架。當(dāng)退休人口和在職職工人口比例相對穩(wěn)定時，現(xiàn)收現(xiàn)付制運(yùn)行也相對穩(wěn)定。隨著人口老齡化趨勢增加，現(xiàn)收現(xiàn)付制必將面臨入不敷出的窘境，難以為繼。

    有鑒于此，1993年，中共十四屆三中全會提出城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度實行“統(tǒng)賬結(jié)合”，即基本養(yǎng)老保險由兩部分組成：一部分由社會統(tǒng)籌，仍延續(xù)現(xiàn)收現(xiàn)付制；一部分建立個人賬戶，采取基金積累制，希望通過部分積累逐步緩解未來的支付危機(jī)。

    “統(tǒng)賬結(jié)合”在1995年頒布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》里開始落實。這個通知第一次以國務(wù)院文件的形式要求各地建立個人賬戶，并提出了兩種具體實施辦法，由各地政府選擇試點。

    時至1997年，在前兩個國發(fā)文件的基礎(chǔ)上，國務(wù)院再發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(26號文)，統(tǒng)一了各地“統(tǒng)賬結(jié)合”實施方案，規(guī)定了統(tǒng)一的繳費(fèi)比例和管理辦法。它成為正式確立中國目前養(yǎng)老保障制度框架的綱領(lǐng)性文件，延續(xù)至今。

    “空賬”與做實

    “統(tǒng)賬結(jié)合”雖以國務(wù)院文件的形式在全國推廣，但并未能夠真正落實。原因在于轉(zhuǎn)軌后，統(tǒng)籌基金的當(dāng)期支付出現(xiàn)大量缺口。

    從養(yǎng)老保險改革的角度，城鎮(zhèn)職工可分成三類：在改革前退休的職工為“老人”；改革前參加工作而在改革后退休的為“中人”；在改革后參加工作的為“新人”�！袄先恕焙汀爸腥恕痹诟母锴安o個人積累，但未來仍需支付其養(yǎng)老費(fèi)用，這意味著國家對這部分人負(fù)有“隱性債務(wù)”。由于金額巨大，國家財政目前很難一次性拿出資金來補(bǔ)償對“老人”和“中人”的隱性負(fù)債。

    據(jù)世界銀行的一項估算，從2001年到2075年，中國這一缺口甚至有9萬億元之巨。2000年，國家成立社�；鹄硎聲_定了以減持國有股補(bǔ)充養(yǎng)老金缺口為目標(biāo)的方案。理事會成立不久，國有股減持工作被叫停。截至目前，全國社�；鸬目傤~僅為2000億余元，難以盡填缺口。

    隱性債務(wù)的存在，增加了統(tǒng)籌基金的支付壓力。1998年后，大部分省份當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放缺口巨大。由于個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶并賬管理，為保證養(yǎng)老金發(fā)放，各地社保部門均挪用了個人賬戶資金。這導(dǎo)致個人賬戶無法形成真實積累，僅作為名義賬戶存在，有違初衷。

     2001年，中央決定在遼寧試點“做小做實”個人賬戶，以“做小”來保證做實。即降低個人賬戶中繳費(fèi)工資比例，所繳費(fèi)用與統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)基金分賬管理，以確保個人賬戶真實積累。但這又導(dǎo)致統(tǒng)籌賬戶的當(dāng)期發(fā)放缺口擴(kuò)大，只能由中央和地方兩級財政填補(bǔ)。截至2005年末，各級財政共投入遼寧省社保統(tǒng)籌賬戶84.53億元，其中中央財政補(bǔ)助64.8億元，地方財政補(bǔ)助19.73億元。

     2003年，改革試點擴(kuò)大到黑、吉兩省。2005年12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，據(jù)此從今年1月1日開始，將“做小做實”個人賬戶的試點擴(kuò)大到上海、天津等八個省、區(qū)、市。這被看做今后試點向全國推開的前奏。

    目前，各地擴(kuò)大試點的實施方案仍在制訂當(dāng)中。其中，對上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，做實個人賬戶的財政補(bǔ)貼需由地方自行籌措。

    這一改革仍不能從根本上解決問題，因隱性債務(wù)難消，統(tǒng)籌缺口依舊，無論中央還是地方財政均無力全部埋單。

來源：財經(jīng)

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