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五省市失業(yè)保險基金當期缺口調查

2004年01月16日 12:00

陳懇

    根據(jù)勞動和社會保障部的內部統(tǒng)計，2003年末，已經(jīng)有遼寧、安徽、湖北、重慶和甘肅當期基金出現(xiàn)收不抵支的情況。

    就業(yè)的壓力越來越在凸顯失業(yè)保險的重要，根據(jù)勞動和社會保障部的預計，2004年失業(yè)保險的參保人數(shù)將達到10300萬人。但是，2003年湖北等五個省市當期出現(xiàn)的失業(yè)保險基金缺口，為失業(yè)保險金的確保發(fā)放投下了一片陰影。

    收不抵支根據(jù)湖北省勞動和社會保障廳勞動就業(yè)管理局（下稱“就業(yè)局”）的統(tǒng)計，截至2003年12月底，湖北省領取失業(yè)保險金的人數(shù)超過18萬人，2003年累計領取人數(shù)達到33.76萬人。由于“享受失業(yè)保險待遇的人數(shù)居高不下，使得失業(yè)保險基金支出增長幅度超過了基金收入增長幅度，湖北省17個市州中，有8個當期基金收不抵支�；饓毫︖M一步加大”。

    湖北省失業(yè)保險基金面臨的支付壓力僅僅是一個縮影。

    根據(jù)勞動和社會保障部的內部統(tǒng)計，2003年末，已經(jīng)有遼寧、安徽、湖北、重慶和甘肅當期基金出現(xiàn)收不抵支的情況。

    據(jù)剛剛從遼寧調研歸來的葛延風研究員介紹，遼寧省多數(shù)地市都出現(xiàn)了當期收不抵支的情況。葛現(xiàn)就職于國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部，長期從事社保研究。

    而據(jù)安徽省勞動和社會保障廳的統(tǒng)計，2003年1～9月，合肥市失業(yè)保險基金總收入8426萬元，總支出1億多元。僅該市，2003年預計失業(yè)保險基金缺口就達6000萬元。

    對于失業(yè)保險基金的危情，勞社部早有預警。

    2003年4月8日，在全國勞動和社會保障廳局長座談會上，勞社部鄭斯林部長就提出要“積極應對失業(yè)保險基金缺口”。而勞社部的統(tǒng)計顯示：2002年，已經(jīng)有“遼寧、陜西、重慶、浙江、天津、吉林6個省市基金當期收不抵支，還有一些省市的部分統(tǒng)籌地區(qū)也出現(xiàn)了較大基金缺口”。

    此外，在該次座談會上，鄭斯林部長還提出了兩個值得注意的問題：“一是領取失業(yè)保險金人數(shù)持續(xù)增加，預計今年（2003年）高峰月份領取人數(shù)將超過500萬人，失業(yè)保險基金面臨更大的支付壓力。二是失業(yè)保險參保繳費人數(shù)下降的問題十分突出。（2003年）2月底，全國參加失業(yè)保險人數(shù)10081萬人，比上年末有所減少�！�

    由于失業(yè)保險基金來自于參保人員的繳費，參保人數(shù)的減少意味著基金收入的減少。

    盡管2003年浙江省總體實現(xiàn)基金盈余，但是，該省勞動和社會保障廳就業(yè)局曹建國局長稱，仍然有“十幾個縣市當期出現(xiàn)缺口”。

    制度困局有專家認為，失業(yè)保險擴面舉步維艱和失業(yè)保險費征繳困難，是導致失業(yè)保險基金收不抵支的重要原因。

    根據(jù)湖北省就業(yè)局的內部統(tǒng)計，2003年，湖北省“斷�，F(xiàn)象嚴重，全省中斷失業(yè)保險關系的人數(shù)高達38.68萬人”。

    或許是巧合，2003年5月，遼寧省勞動和社會保障廳對該省14個市開展失業(yè)保險大檢查。其中重點檢查的兩個問題是：“一些符合規(guī)定應予接續(xù)失業(yè)保險的‘并軌’（由下崗轉為失業(yè)）人員未能及時接續(xù)失業(yè)保險”和“一些效益好、失業(yè)人員少的單位不愿參加”。

    根據(jù)遼寧省勞動和社會保障廳的統(tǒng)計，截至2002年末，該省參保人數(shù)51..2萬人，覆蓋面為97.2％，事業(yè)單位參保人數(shù)73.9萬人，覆蓋面僅為58.3％。

    從全國的情況看，根據(jù)勞社部的統(tǒng)計，截至2003年11月底，失業(yè)保險參保人數(shù)達到10290萬人，比2002年底增加108萬人。不過，此前參保人數(shù)已經(jīng)連續(xù)兩年下滑―――2001年比2000年減少54萬人，2002年又比前一年減少173萬人，為10182萬人。

    另外，事業(yè)單位對參加失業(yè)保險的抵觸，早已是業(yè)內公開的秘密，其中以高等院校以及其他依靠財政撥款的事業(yè)單位尤為突出。

    陜西省勞動和社會保障廳失業(yè)保險處的葉虹處長稱，盡管西安交通大學已經(jīng)“去過十幾次”，但是，對于參加失業(yè)保險問題仍然沒有落實，“近期仍在協(xié)商”。

    另外，湖北省就業(yè)局的一份報告表明，由于“事業(yè)單位對參加失業(yè)保險認識不足，且繳費資金渠道一直難以落實，導致事業(yè)單位欠費現(xiàn)象嚴重”。另外，“繳費單位普遍存在‘重養(yǎng)老、醫(yī)療，輕失業(yè)’的思想，不愿意繳納失業(yè)保險費”。

    對此，浙江省和陜西省各有“土辦法”。

    浙江省就業(yè)局的曹建國局長介紹，該省化解矛盾有三招：其一對事業(yè)單位的參保職工，其參保前的工齡視為繳費年限；其二增加的失業(yè)保險費進入預算，由財政撥款；其三加強宣傳。

    陜西省則把養(yǎng)老保險費和失業(yè)保險費捆綁，由地稅統(tǒng)一核準，統(tǒng)一征收。

    為破解征繳難題，湖北省就業(yè)局的工作人員透露，該局計劃2004年將“失業(yè)保險繳費基數(shù)和養(yǎng)老、醫(yī)療保險繳費基數(shù)統(tǒng)一起來，實行五項社會保險（另外兩項為工傷保險和生育保險）費一單征收、按比例分帳�！绷硗�，“對欠費100萬元以上的，將通過媒體曝光。對改制改組單位，只要有凈資產(chǎn)的，在清償債務時，必須保證所欠失業(yè)保險費與養(yǎng)老保險費等一同作為第一清償順序”。

    非一日之寒失業(yè)保險今日之困頓并非一日之寒。我國的失業(yè)保險制度肇始于1986年。是年7月12日，國務院頒發(fā)《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》。7年后，1993年5月國務院下發(fā)《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，對1986年的暫行規(guī)定進行了補充和完善。

    盡管此時的失業(yè)保險名稱仍為“待業(yè)保險”，覆蓋面也比較小，但是，失業(yè)保險基金已經(jīng)開始積累。據(jù)勞社部的統(tǒng)計，截至2002年，我國結余的失業(yè)保險基金為255億元。于是一個似乎矛盾的現(xiàn)象出現(xiàn)了：一邊是基金整體的結余，一邊是部分省市的支付缺口。對此，勞動和社會保障部勞動科學研究所副所長莫榮解釋稱，這是由于“失業(yè)保險基金沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，仍由各地保留造成的”。

    1999年1月22日，國務院頒布《失業(yè)保險條例》（下稱“條例”），現(xiàn)行的失業(yè)保險制度發(fā)端。條例規(guī)定的參保對象為“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位及其單位職工”，其中，“城鎮(zhèn)企業(yè)是指國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)”。這樣的規(guī)定為失業(yè)保險向事業(yè)單位、私營企業(yè)、個體經(jīng)濟擴面埋下了伏筆。

    而在現(xiàn)行失業(yè)保險制度建立之前，國有、集體企業(yè)“下崗”職工的基本生活保障和再就業(yè)工作由再就業(yè)服務中心承擔，形成了中國特色的“二元”失業(yè)保障制度。1998年5月，國務院召開全國國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作會議。會議明確：確保下崗職工基本生活保障和再就業(yè)的資金來源分為三部分，采取“三三制”――中央或者地方財政負責三分之一，企業(yè)負擔三分之一，社會籌集三分之一。不過，業(yè)內人士稱，社會籌集部分實際上來源于失業(yè)保險基金。僅2001年，失業(yè)保險基金調劑再就業(yè)服務中心的資金就達45億元。陜西省失業(yè)保險處葉虹處長也認為，2003年對中心的調劑減少也是促成該省收支有盈余的原因之一。

    此外，會議還規(guī)定，下崗職工由再就業(yè)服務中心管理最長不超過3年，超過3年，或者重新就業(yè)，或者正式記入失業(yè)，享受失業(yè)保險。

    三年后，2001年開始，進入再就業(yè)服務中心的下崗職工逐步開始和企業(yè)解除勞動關系，下崗和失業(yè)并軌。截至2003年，北京、遼寧、上海、浙江、福建、廣東6省市的再就業(yè)服務中心已全部關閉。另外，天津、內蒙、江蘇、安徽、山東、廣西、海南等省份，失業(yè)保險已成為下崗失業(yè)人員的主要保障形式。

    并軌后，失業(yè)保險的支付陡然增加。據(jù)勞社部的統(tǒng)計，1998年、1999年和2000年，享受失業(yè)保險的人數(shù)分別為58萬人、109萬人和190萬人；支付的失業(yè)保險金分別為51.9億元、91.6億元和123億元，2001年和2002年人數(shù)上升為312萬人和440萬人，支出增加到157億元和186.6億元。截至2003年11月，仍有419萬人領取失業(yè)保險金。

    記者手記

    兩難的抉擇

    葛延風研究員預計，部分省市失業(yè)保險基金的支付壓力可能將持續(xù)3－5年。此外，他還認為，現(xiàn)行的失業(yè)保險制度并不是最好的選擇。

    他指出現(xiàn)行的失業(yè)保險制度存在“兩難”：“目前的失業(yè)保險目標人群基本只是正式部門的雇員，總體上也是就業(yè)的強勢群體。就業(yè)非常不穩(wěn)定的自雇傭勞動者以及一般個體雇員通常都不能夠被納入該體系。因此，當目前從原國有企業(yè)失業(yè)的高峰期過后，保險體系本身的支付壓力，包括失業(yè)救濟金發(fā)放、就業(yè)服務等等估計不會太大，保持長期收支平衡應該沒有太大問題。但是，如果失業(yè)保險的目標人群一直定位為正式部門雇員，保險體系本身可以保持可持續(xù)，但其后果是那些最需要幫助的人無法從該制度中得到幫助�！�

    然而，“如果將目標人群擴大為全部城鎮(zhèn)從業(yè)人員，無論是組織管理、就業(yè)狀態(tài)認定還是維持體制本身在財務上的可持續(xù)，將都面臨非常大的問題”。

    據(jù)新華社報道，2003年我國城鎮(zhèn)新增勞動力1000萬人，國有企業(yè)和集體企業(yè)下崗職工600萬人，登記失業(yè)800萬人，合計2400萬人需要安排就業(yè)。此外，每年還有高達數(shù)百萬的高校畢業(yè)生需要就業(yè)。

    而勞社部2004年給自身定的就業(yè)再就業(yè)工作目標―――新增就業(yè)900萬人（2003年為800萬），下崗失業(yè)人員再就業(yè)500萬人（2003年為400萬），其中困難人員再就業(yè)100萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.7％左右―――從另一個側面反映了就業(yè)的壓力。

    地方社保部門的實踐也在迎難而上。

    2003年9月4日，浙江省人大通過了《浙江省失業(yè)保險條例》，其中參保對象擴大為浙江省“行政區(qū)域內所有的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位、有雇工的城鎮(zhèn)個體工商戶及與其形成勞動關系的職工、雇工”。

    盡管浙江省就業(yè)局的曹建國局長表示，擴面對于失業(yè)保險基金平衡的考驗要到2005年才會顯現(xiàn)（根據(jù)《浙江省失業(yè)保險條例》第二十一條，繳費一年后，參保者才可以享受待遇）。不過，他也坦言，對于新加入的農(nóng)民工的失業(yè)或者就業(yè)狀態(tài)的確認可能會遇到困難。

    和浙江相比，湖北省方面出言謹慎。該省就業(yè)局尚賢軍局長表示：“2004年的擴面重點之一仍然是尚未參保的事業(yè)單位�！�

    不過，他也贊同，“由于經(jīng)濟結構和就業(yè)結構的變化，現(xiàn)有的失業(yè)保險條例的確存在需要修改的地方。”

    根據(jù)全國工商聯(lián)2003年12月發(fā)布的《中國民營經(jīng)濟發(fā)展形勢分析報告》，“2002年，民營經(jīng)濟吸納的就業(yè)量為3.09億，占全社會就業(yè)總量的42％”；“民營經(jīng)濟在二三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重達到84％，民營經(jīng)濟在城鎮(zhèn)中的就業(yè)比重已經(jīng)超過70％�！�

來源：南方日報－21世紀經(jīng)濟報道

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