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改革需要操作藝術(shù) 社保改革思路需"推倒重來"

2006年09月07日 06:59

北京大學(xué)中國保險(xiǎn)與社會(huì)保障研究中心研究員高書生

    社會(huì)保障“欠賬”，這是本篇所要討論的第一個(gè)認(rèn)識(shí)問題。這幾年，媒體時(shí)不時(shí)會(huì)報(bào)道說，我國在社會(huì)保障上欠老職工幾萬億的債務(wù)，更有大學(xué)者經(jīng)常在論壇或會(huì)議上疾呼，要?jiǎng)潛芤欢ㄒ?guī)模的國有資產(chǎn)用以歸還欠賬。此外，社會(huì)保障理論界也常常埋怨：都是這個(gè)“欠賬”拖拽了社會(huì)保障改革的“后腿”。對(duì)此，我要進(jìn)行兩個(gè)方面的分析：其一，社會(huì)保障“欠賬”是算出來的。其二，社會(huì)保障“欠賬”的產(chǎn)生和規(guī)模，是同養(yǎng)老金制度改革的制度設(shè)計(jì)和轉(zhuǎn)軌方式密切相關(guān)的。我研究的結(jié)論是，我國既然選擇了“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”(簡(jiǎn)稱“統(tǒng)賬結(jié)合”)的養(yǎng)老金制度模式，就無法回避社會(huì)保障“欠賬”；但我國制訂的制度轉(zhuǎn)軌方式不是縮小“欠賬”規(guī)模，而是擴(kuò)大了“欠賬”規(guī)模，而且企圖經(jīng)過體制內(nèi)消化的方式逐年“償還”；由于對(duì)“統(tǒng)賬結(jié)合”實(shí)施條件認(rèn)識(shí)不足、實(shí)施時(shí)機(jī)把握得不夠好，最終造成制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)。我的建議是：“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老金制度模式，在我國實(shí)施條件不夠成熟，不應(yīng)再糾纏下去。

    人口老齡化對(duì)社會(huì)保障的影響，遠(yuǎn)沒有學(xué)術(shù)界渲染得那么嚴(yán)重。對(duì)人口老齡化提早作出預(yù)案、未雨綢繆，這是無可非議的。但在這個(gè)問題上所出現(xiàn)的“一邊倒”和過分夸大的傾向，繼而對(duì)社會(huì)保障改革和發(fā)展產(chǎn)生誤導(dǎo)，則必須引起重視和反思。一是我國只是剛剛踏進(jìn)人口老齡化門檻，65歲及以上的老年人口所占比重，剛剛達(dá)到國際公認(rèn)的老齡化標(biāo)準(zhǔn)，我國應(yīng)對(duì)人口老齡化高峰尚有20多年的準(zhǔn)備期；二是應(yīng)對(duì)人口老齡化，不一定非要在國家法定的養(yǎng)老金制度引入個(gè)人賬戶制，因?yàn)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制也能應(yīng)對(duì)人口老齡化。當(dāng)然，我也不是絕對(duì)反對(duì)個(gè)人賬戶，只是不要由政府直接管理。

    我們所要討論的第三個(gè)問題，便是社會(huì)保障“贖買”�！摆H買”這個(gè)詞是我借用的，特指事業(yè)單位改革中出現(xiàn)的所謂“買斷工齡”、“身份置換”等行為。這種傾向隨著我國事業(yè)單位改革的全面鋪開，大有蔓延之勢(shì)。

    社會(huì)保障的城鄉(xiāng)銜接，是本文所要討論的第四個(gè)認(rèn)識(shí)問題。我在前面已經(jīng)說過，我國社會(huì)保障的改革和發(fā)展已呈現(xiàn)“三線同時(shí)作戰(zhàn)”的局面：既要搞好城市社會(huì)保障，又要顧及農(nóng)村社會(huì)保障，還要兼顧城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會(huì)保障。同時(shí)我也尖銳地提出，目前有一種傾向非常明顯，那就是企圖以城市社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)領(lǐng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障建設(shè)，對(duì)此，我既表示憂慮，更表示反對(duì)。我在本書中試圖對(duì)城市社會(huì)保險(xiǎn)“下鄉(xiāng)”動(dòng)向，以及把社會(huì)保險(xiǎn)變成一個(gè)筐、所有人群全往里面裝等所造成的危害進(jìn)行剖析，以期引起關(guān)注。

    改革需要操作藝術(shù)

    在我國社會(huì)保障的改革和發(fā)展上，急需做好三件事：一是設(shè)計(jì)一種社會(huì)保障新制度，新制度必須放眼未來、面向全社會(huì)，但不能為兌現(xiàn)舊制度的承諾而設(shè)計(jì)；二是關(guān)閉社會(huì)保障舊制度大門，門里邊的人可以走出來(參加新制度)，但門外邊的人絕不能再走進(jìn)去；三是制訂從舊制度轉(zhuǎn)向新制度的過渡方式，主要為過去已被社會(huì)保障覆蓋的人群而設(shè)計(jì)。

    關(guān)于設(shè)計(jì)社會(huì)保障新制度，我重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)：第一，未來的社會(huì)保障，其目標(biāo)應(yīng)定位于老年社會(huì)保障，即從制度上防范老年貧困。第二，必須面向全社會(huì)，絕不能只盯著國有單位的職工，至少要把目前尚未被社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋的人群都納入視野。第三，社會(huì)保障不采取社會(huì)保險(xiǎn)的方式，不設(shè)立個(gè)人賬戶。

    我提出一種低門檻、開放式和可持續(xù)的社會(huì)保障新制度，要點(diǎn)包括：一是項(xiàng)目少而精，只包括養(yǎng)老和醫(yī)療兩大項(xiàng)目(養(yǎng)老含“老遺殘”)；二是項(xiàng)目捆綁式，養(yǎng)老和醫(yī)療兩大保障項(xiàng)目整合在一起，不允許參保者采取分拆的方式參保；三是只規(guī)定享受社會(huì)保障待遇的年齡(年滿65歲)，不規(guī)定退休年齡，參保者何時(shí)不工作完全由自己決定；四是參保成本低，費(fèi)率控制在工資收入的15%以內(nèi)，參保單位和個(gè)人各負(fù)擔(dān)一半，非組織化就業(yè)人員完全由個(gè)人負(fù)擔(dān)；五是參保方式要靈活，只規(guī)定繳費(fèi)年限，或把繳費(fèi)年限折算成點(diǎn)數(shù)，允許間斷性繳費(fèi)；六是不設(shè)個(gè)人賬戶，實(shí)行全國統(tǒng)籌、現(xiàn)收現(xiàn)付。

    社會(huì)保障改革急需做好三件事：一是設(shè)計(jì)一種社會(huì)保障新制度，新制度必須放眼未來、面向全社會(huì)，但不能為兌現(xiàn)舊制度的承諾而設(shè)計(jì)；二是關(guān)閉社會(huì)保障舊制度大門，門里邊的人可以走出來，但門外邊的人絕不能再走進(jìn)去；三是制訂從舊制度轉(zhuǎn)向新制度的過渡方式，主要為過去已被社會(huì)保障覆蓋的人群而設(shè)計(jì)

    關(guān)于養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌方式，我認(rèn)為，在退休養(yǎng)老上只設(shè)老人和新人，而不像目前企業(yè)養(yǎng)老金制度改革中那樣設(shè)“中人”。對(duì)于過去已被社會(huì)保障覆蓋的在職人員而言，要么留在舊制度，要么加入新制度，允許其選擇。選擇留在舊制度，退休年齡和退休金標(biāo)準(zhǔn)仍執(zhí)行原來的辦法，但不排除國家今后會(huì)采取“小步快跑”的方式提高退休年齡，比如每年增加幾個(gè)月，同時(shí)退休金標(biāo)準(zhǔn)將按照退休前幾年的平均數(shù)進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于在職人員選擇加入新制度，國家應(yīng)予以鼓勵(lì)。比如，允許參保單位為加入新制度的人員，在社會(huì)保障之外設(shè)立個(gè)人養(yǎng)老賬戶，注資額在工資收入一定比例內(nèi)的給予免稅優(yōu)惠。

    關(guān)于醫(yī)療制度轉(zhuǎn)軌，建議對(duì)離退休人員和在職人員分開處理。離退休人員的醫(yī)療待遇水平不下降，費(fèi)用由社會(huì)保障新制度籌措，但要制訂切實(shí)防止醫(yī)療服務(wù)過度和浪費(fèi)的管理制度和辦法。在職人員的醫(yī)療保障采取兩種方式解決：自達(dá)到法定退休年齡起，進(jìn)入社會(huì)保障新制度；在未達(dá)到法定退休年齡以前，通過購買商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)的方式解決，費(fèi)用由所在單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。

    為保證醫(yī)療制度平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌，我建議搭建健康保健和醫(yī)療服務(wù)的新平臺(tái)。這個(gè)新平臺(tái)包括三個(gè)層次：一是家庭健康保健，具體由全科醫(yī)生或家庭醫(yī)生承擔(dān)，負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生、健康保健和小病醫(yī)治；二是慢性病俱樂部，具體由目前的社區(qū)醫(yī)院或二級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)，專門負(fù)責(zé)為診斷明確的慢性病患者服務(wù)；三是專科和綜合醫(yī)院，主要負(fù)責(zé)大病、重病及疑難病等診治服務(wù)。

來源：中國證券報(bào)

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