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鄭功成:社�；疬`規(guī)投資是政策約束過嚴(yán)的結(jié)果

2006年08月24日 07:04

王世玲

    “社�；鸲啻纬霈F(xiàn)違規(guī)投資，是現(xiàn)行制度限制過嚴(yán)帶來的一個(gè)結(jié)果�！�8月20日，鄭功成對(duì)記者說。

    這個(gè)論斷讓記者有點(diǎn)吃驚。

    嚴(yán)格限制倒成了罪過？但他的理由似無可辯駁：“有的地方的管理者在違規(guī)投資時(shí)個(gè)人沒有得任何好處，其所追求的完全是基金的保值增值�！�

    身兼全國人大常委的鄭功成自1980年代中期就涉足社保領(lǐng)域，他多次直接向中央高層陳述社會(huì)保險(xiǎn)制度改革思路；為首承擔(dān)《十一五期間社保及相關(guān)政策規(guī)劃研究》；參與國務(wù)院在東北進(jìn)行的城鎮(zhèn)保障體系試點(diǎn)評(píng)估。

    日前，傳出消息，國家審計(jì)署計(jì)劃9月督檢上海公積金中心；勞動(dòng)和社會(huì)保障部將會(huì)同監(jiān)察部建立專項(xiàng)檢查制度,每年組成檢查組,對(duì)部分省市社�；鹫骼U、支付、管理和發(fā)放情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查。

    這些動(dòng)作，如果按照鄭功成的說法，則僅僅流于治標(biāo)。

    基金結(jié)余越多越有貶值風(fēng)險(xiǎn)

    《21世紀(jì)》：1996年，國務(wù)院規(guī)定社保基金結(jié)余“主要用于購買國家債券”，“仍有結(jié)余的應(yīng)按規(guī)定存入銀行專戶，不得用于其他任何形式的投資”。挪用社�；鸬耐ǖ缽闹贫壬弦呀�(jīng)被堵死。既然這樣，怎么解釋接連不斷爆出的社保基金違規(guī)大案？

    鄭功成：對(duì)于上海(祝均一違規(guī)拆借社�；�)案件我覺得有個(gè)問題我們得搞清楚。

    我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型后有了基金結(jié)余，基金結(jié)余的數(shù)額與基金貶值的風(fēng)險(xiǎn)是呈正相關(guān)關(guān)系的�；鹁奂芏啵煌顿Y，按照現(xiàn)行政策就會(huì)貶值，實(shí)現(xiàn)不了保值增值的目標(biāo)。

    上海和深圳的情況就是基金結(jié)余較多的地方，基金貶值的風(fēng)險(xiǎn)也大，所以管理者的壓力也必然加大，故而尋求更好的投資方式的欲望與沖動(dòng)也大，我覺得這是可以理解的。

    因此，除去個(gè)人原因如受賄、腐敗，我們需要考慮在正常情況下也會(huì)有投資沖動(dòng)與保值增值的壓力。

    這是現(xiàn)行制度的一個(gè)缺陷，未充分考慮到基金規(guī)模增長后面臨的內(nèi)在的投資沖動(dòng)。當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶做實(shí)后，各地的社�；饡�(huì)越來越多，如果不對(duì)社�；鸬耐顿Y收益給以足夠的關(guān)注，這個(gè)問題還將層出不窮，因?yàn)楦鱾€(gè)地方必然要為了這個(gè)基金的保值增值想盡辦法尋找到有更高收益回報(bào)的投資渠道。

    從這個(gè)意義上講，社保基金在一些地方多次出現(xiàn)違規(guī)投資，我認(rèn)為是現(xiàn)行制度限制過嚴(yán)進(jìn)而損害了基金保值增值帶來的一個(gè)結(jié)果。

    《21世紀(jì)》：你的意思是說，基金在保值增值壓力下有投資沖動(dòng)。所以不能過多地指責(zé)社�；鸸芾碚�？

    鄭功成：我認(rèn)為這個(gè)問題分兩個(gè)層面：一是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的責(zé)任，他該承擔(dān)什么責(zé)任就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任。

    但是，這個(gè)事件本身也引出了現(xiàn)行政策對(duì)社�；鸺s束過嚴(yán)其實(shí)是不利于基金的保值增值的，因?yàn)橛械牡胤降墓芾碚咴谶`規(guī)投資時(shí)可能并未產(chǎn)生受賄等腐敗現(xiàn)象，個(gè)人沒有得任何好處，其所追求的完全是基金的保值增值。

    社�；鸩荒芄赓I國債和存銀行

    《21世紀(jì)》：你認(rèn)為應(yīng)該放松對(duì)社保基金投資渠道的管理？這在1996年以前曾經(jīng)試過，因?yàn)檫`規(guī)案件多發(fā)，政府才發(fā)文收緊。

    鄭功成：當(dāng)年規(guī)定的基金只能購買國債和存入銀行不僅是擔(dān)心地方違規(guī)亂用社�；�，同時(shí)也是因?yàn)楫?dāng)時(shí)各地的基金規(guī)模很小，貶值的風(fēng)險(xiǎn)較小，基金保值增值的壓力也較小，現(xiàn)在這個(gè)局面已經(jīng)改變了。

    我是認(rèn)為應(yīng)該有更多的投資途徑。在資本市場尤其是證券市場、股票市場不成熟的條件下，我反對(duì)社保基金進(jìn)入股市。但社�；鸬膲汛蟊厝灰蠛痛偈构芾頇C(jī)構(gòu)探索別的更好的投資渠道。因?yàn)橘I國債是要貶值的，放在銀行也是要貶值的。而社會(huì)保障制度改革成基金制的目標(biāo)是應(yīng)付人口老齡化的沖擊，必須實(shí)現(xiàn)基金的保值增值，這是毫無疑問的，在任何國家都是，基金制的最低目標(biāo)就是保值。

    《21世紀(jì)》：但放松管制，可能違規(guī)投資的會(huì)更多。全國只有上海除了買國債和存銀行外，還有其他對(duì)外投資，但恰恰是上海發(fā)生了大案。這怎么解釋？

    鄭功成：我的意思是一定要拓寬社�；鸬耐顿Y渠道，也就是說不能光買國債和存銀行。當(dāng)然，在放寬社�；鹜顿Y規(guī)制的同時(shí)，還必須規(guī)范投資行為及其程序，只有健全的投資機(jī)制和透明的投資程序，才能從制度上保證社�；鹜顿Y的理性。

    我主張社�；鹂梢愿嗟乜紤]與國家的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，如南水北調(diào)、三峽工程、青藏鐵路等等，這種投資不僅是安全的，也是可以保值的。

    勞社部沒有承擔(dān)它應(yīng)該承擔(dān)的職能

    《21世紀(jì)》：除了現(xiàn)行制度的缺陷外，是否監(jiān)管制度的漏洞也同樣明顯？

    鄭功成：上海社保基金違規(guī)投資帶出腐敗案件，說明投資機(jī)制是不完善的、有漏洞的。社保基金的投資決策機(jī)制、投資決策程序、投資監(jiān)管機(jī)制均存在著缺漏。如果能夠規(guī)范管理機(jī)構(gòu)的投資行為，比如必須采取公開的招標(biāo)程序、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，而不是由管理者一人說了算或者可以暗箱操作，類似的問題就可以避免。

    但社保基金管理過于分散也是一個(gè)重要原因。本來社保是應(yīng)該統(tǒng)一管理的，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金更是應(yīng)當(dāng)全國統(tǒng)籌的，但現(xiàn)在是分散管理，只有少數(shù)省實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌管理，部分地區(qū)還存在著縣級(jí)統(tǒng)籌管理，社保基金的過分分散就容易出現(xiàn)失控。

    《21世紀(jì)》：你說的“失控”是指地方政府的挪用？據(jù)我們了解，除了個(gè)人擅自挪用外，有些是地方政府直接挪用。

    鄭功成：因?yàn)槭堑胤浇y(tǒng)籌，地方會(huì)很自然地將社�；鹂闯墒堑胤降腻X，增值了看成是地方的成績，貶值了則構(gòu)成了地方的壓力，虧損了還需要地方財(cái)政彌補(bǔ)，既然責(zé)任在地方，地方政府就將其視為自己的錢，有些地方財(cái)政連工資都發(fā)不出去，動(dòng)用社�；鹁碗y避免。

    同時(shí)，地方財(cái)政和社�；鸸芾頇C(jī)構(gòu)都是隸屬于地方政府的，財(cái)政局長、社保局長都得聽市長的。

    因此，分散的低層次的管理體制的負(fù)面影響其實(shí)是相當(dāng)大的。所以，要改變社�；鸬墓芾眢w制，我是主張采取縱向管理而不是橫向管理的模式的，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該是全國統(tǒng)籌并實(shí)行縱向統(tǒng)一管理。

    《21世紀(jì)》：但勞社部有社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督司，它是有監(jiān)督職能的。

    鄭功成：勞動(dòng)保障部門的基金監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)基金及其投資運(yùn)用的監(jiān)督責(zé)任，可是，這一機(jī)構(gòu)目前所承擔(dān)的責(zé)任并未到位，象上海這樣的案件并不是現(xiàn)在才出現(xiàn)的，而是有了一些年頭了，作為基金監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是應(yīng)當(dāng)了解并進(jìn)行糾正的。

    同時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策確實(shí)損害了基金的保值與增值，基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)向政府主管部門及中央政府反映，適時(shí)調(diào)整相關(guān)政策。但現(xiàn)在看起來，基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)在某種程度上講確實(shí)并未履行好自己監(jiān)督基金安全、促進(jìn)基金保值增值的職責(zé)。他們所起的作用應(yīng)當(dāng)更大、更好。

來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道

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