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展望2004社會(huì)保障:失業(yè)保險(xiǎn)的合理化制度設(shè)計(jì)

2004年01月23日 11:50

陳怡

    與國(guó)際趨勢(shì)漸行漸近

    始于1986年的中國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度至今已經(jīng)歷經(jīng)20年的發(fā)展歷程和三次重要改革。在這期間，中國(guó)先后頒布了“國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定”（1986），“國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定”（1993）和“失業(yè)保險(xiǎn)條例”（1999）。這三次改革和條例的頒布使中國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)政策在宏觀經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮愈來(lái)愈重要的保障和穩(wěn)定作用，以及在制度設(shè)計(jì)上、實(shí)施和管理上逐漸接近國(guó)際慣例，并適應(yīng)了全球失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展趨勢(shì)。

    其具體表現(xiàn)為：第一，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，從最初的國(guó)有企業(yè)因破產(chǎn)、關(guān)閉或終止合同的職工逐步延伸到城鎮(zhèn)所有企業(yè)，包括個(gè)體工商企業(yè)以及各類從事靈活就業(yè)的個(gè)體勞動(dòng)者。失業(yè)保險(xiǎn)的參保人數(shù)從1998年的7927萬(wàn)人上升到2003年的1億人；第二，失業(yè)保險(xiǎn)基金籌集的模式從由企業(yè)和政府負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)為由企業(yè)、個(gè)人和政府三方面共同分擔(dān)，并明確了職工領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的權(quán)利和義務(wù)；第三，加強(qiáng)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的資格審查和細(xì)化領(lǐng)金資格的條例。特別是加強(qiáng)了資格審查中對(duì)再就業(yè)的要求；第四，在失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放和管理上，加大了區(qū)、街道和社區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職能。其職能由單純的失業(yè)保險(xiǎn)金管理，擴(kuò)大到多方位失業(yè)保險(xiǎn)“一站式”服務(wù)。不僅包括失業(yè)金的管理，也包括工作介紹，招工信息，就業(yè)咨詢。這些舉措，尤其是社區(qū)的“入戶調(diào)查”，對(duì)減少非正式用工造成的隱性就業(yè)起了積極的作用。

    雙重作用發(fā)揮取決于制度設(shè)計(jì)的合理性

    根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與慣例，提供一定收入支持的社會(huì)保障和促進(jìn)再就業(yè)應(yīng)是失業(yè)保險(xiǎn)制度的雙重功能。而這兩大功能發(fā)揮得好壞雖然會(huì)因各國(guó)具體的經(jīng)濟(jì)和法制的發(fā)展程度而有所不同，但在很大程度上還是取決于制度的合理設(shè)計(jì)和制度的有效實(shí)施。

    失業(yè)保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)包括繳費(fèi)率，失業(yè)金水平，失業(yè)金期限以及領(lǐng)取失業(yè)金的主要資格要求的設(shè)計(jì)；而影響失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施的重要的因素是失業(yè)保險(xiǎn)制度的信息化建設(shè)和失業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)的建立和完善。本文主要從借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的角度，試圖在制度設(shè)計(jì)方面為失業(yè)保險(xiǎn)雙重作用的發(fā)揮提出一些切實(shí)可行的方案。

    社會(huì)保障功能目前，按失業(yè)保險(xiǎn)條例的規(guī)定，我國(guó)的月平均失業(yè)保險(xiǎn)金水平應(yīng)為各省、市最低工資的70％－80％，大致在150到450元之間，其中上海市為最高。如果將失業(yè)保險(xiǎn)金與國(guó)有企業(yè)年平均職工工資作個(gè)比較，中國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)金只能替代25％的工資（replacementrate）。相比之下，按照國(guó)際慣例，失業(yè)金的標(biāo)準(zhǔn)替代率應(yīng)為失業(yè)前工資的50％。比如，美國(guó)的替代率為50％，西班牙為75％，埃及為60％，越南為60％，有些國(guó)家如丹麥替代率甚至達(dá)到工資的90％。

    需要說(shuō)明的是，不要錯(cuò)誤地理解失業(yè)保險(xiǎn)金支付水平越高越好。近年來(lái)大量的國(guó)際案例分析表明，過高的失業(yè)保險(xiǎn)金替代率往往會(huì)產(chǎn)生對(duì)失業(yè)人員的過多保護(hù)，他們因此可能會(huì)喪失重返就業(yè)的積極性。過高的替代率和寬松的領(lǐng)金資格的要求就曾使德國(guó)在90年代失業(yè)率長(zhǎng)期居高不下。

    現(xiàn)在我們看看中國(guó)的情況，現(xiàn)行的25％的替代率是否太低？第一，目前中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施及管理上出現(xiàn)的問題，比如“隱性就業(yè)”。造成“隱性就業(yè)”的主要原因之一是低水平的失業(yè)保險(xiǎn)收入使得許多失業(yè)人員不得不靠另外一份收入來(lái)勉強(qiáng)達(dá)到或維持失業(yè)前的生活水平。隱性就業(yè)帶來(lái)的問題是，勞資關(guān)系和勞動(dòng)力市場(chǎng)管理困難，上百萬(wàn)失業(yè)保險(xiǎn)金的浪費(fèi)與流失。而還未被公眾所意識(shí)的是：由于今天不繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，長(zhǎng)期從事隱性就業(yè)的群體將永遠(yuǎn)得不到失業(yè)保險(xiǎn)制度的保護(hù)。

    第二，在中國(guó)，失業(yè)保險(xiǎn)水平過低，使得失業(yè)保險(xiǎn)與其他社會(huì)救濟(jì)保障相差無(wú)幾，缺乏實(shí)際意義。

    促進(jìn)就業(yè)的功能自90年代以來(lái)，在國(guó)際范圍內(nèi)，為了有效地降低失業(yè)率和增加就業(yè)，失業(yè)保險(xiǎn)政策的一個(gè)顯著變化是各國(guó)普遍加強(qiáng)了對(duì)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)資格的審查，并把失業(yè)保險(xiǎn)和就業(yè)服務(wù)緊密聯(lián)系起來(lái)，包括如許多國(guó)家進(jìn)一步強(qiáng)化失業(yè)者是否履行“求職登記”，“參加求職指導(dǎo)和技能培訓(xùn)”，“積極尋找工作”和“拒絕介紹工作”的執(zhí)行力度，并把這些要求作為領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的資格審查條件。加大對(duì)違規(guī)者的懲罰力度，以及通過縮短失業(yè)保險(xiǎn)金期限來(lái)刺激失業(yè)者盡快重新就業(yè)。

    目前，國(guó)際上通用的衡量失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)職能的主要評(píng)估指標(biāo)有：失業(yè)保險(xiǎn)金期限縮短的長(zhǎng)度，領(lǐng)取失業(yè)金的耗盡率，重新就業(yè)的速度和再就業(yè)率。如果用這些指標(biāo)來(lái)評(píng)估中國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度，其結(jié)果如何呢？

    中國(guó)還沒有制定出一套衡量和計(jì)算重新就業(yè)率的指標(biāo)，各地的統(tǒng)計(jì)方法都不一樣。盡管有這些信息來(lái)源的限制，但從一些省、市的調(diào)研和專家的分析來(lái)看以下幾個(gè)方面可以大致反映目前中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)在促進(jìn)就業(yè)所起的作用：

    第一，低再就業(yè)率。第二，失業(yè)金用于補(bǔ)貼再就業(yè)指導(dǎo)和技能培訓(xùn)的費(fèi)用占總失業(yè)金的百分比率過低。第三，失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏聯(lián)系合作，造成失業(yè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無(wú)法掌握失業(yè)者的再就業(yè)情況。第四，通過就業(yè)介紹的大多數(shù)的新工作基本上屬于臨時(shí)性、短期和低工資這類，且缺乏勞動(dòng)合同的保護(hù)。

    可操作性建議

    在中國(guó)，失業(yè)保險(xiǎn)是一個(gè)相對(duì)新的政府社會(huì)保障制度，它的建立和實(shí)施有一個(gè)發(fā)展和完善的過程。日益加劇的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)以及日趨緊縮的勞動(dòng)力市場(chǎng)都將導(dǎo)致未來(lái)失業(yè)率的上升。同時(shí)，人口流動(dòng)的靈活性將會(huì)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度提出更大的挑戰(zhàn)，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的需求也會(huì)大大增加。因此，如何設(shè)計(jì)失業(yè)保險(xiǎn)政策，使其雙重功能得以有效發(fā)揮是中國(guó)政府必須考慮的重要問題。

    針對(duì)這些問題，建議可以考慮以下幾個(gè)措施：首先，適當(dāng)逐步提高失業(yè)保險(xiǎn)金水平；其次，縮短失業(yè)金期限。中國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)期限最長(zhǎng)為24個(gè)月。結(jié)果是，不論具體情況如何，絕大部分人都領(lǐng)完24個(gè)月。因此，如果在逐步提高失業(yè)保險(xiǎn)金水平的同時(shí)，適當(dāng)縮短失業(yè)金期限，可以在不增加失業(yè)保險(xiǎn)金的開支的前提下，提高重新就業(yè)的幾率；第三，增加和細(xì)化各項(xiàng)領(lǐng)金資格的要求和通過頒布失業(yè)保險(xiǎn)法來(lái)強(qiáng)制法規(guī)的執(zhí)行；第四，通過失業(yè)保險(xiǎn)信息化建設(shè)來(lái)加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)與就業(yè)服務(wù)的聯(lián)系，把以促進(jìn)再就業(yè)作為失業(yè)保險(xiǎn)政策中心目標(biāo)。從根本上講，對(duì)失業(yè)人員最有效的直接幫助是使他們能夠重新就業(yè)。失業(yè)保險(xiǎn)金只能提供短期和有限的幫助。

    在這里應(yīng)提及的是，以上建議的采納應(yīng)考慮到以下幾方面問題：（1）應(yīng)選擇什么時(shí)期為最佳時(shí)期來(lái)縮短失業(yè)金期限，以及由此可能導(dǎo)致部分失業(yè)者的抵觸和政治風(fēng)險(xiǎn)？（2）政府應(yīng)如何定位目前的失業(yè)保險(xiǎn)政策的雙重功能，即如何對(duì)社會(huì)保障和促進(jìn)就業(yè)兩方面的重要性進(jìn)行比較權(quán)衡？（3）由于強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)行政管理而增加的額外經(jīng)費(fèi)由誰(shuí)負(fù)擔(dān)，是通過政府財(cái)政還是提高企業(yè)或個(gè)人的繳費(fèi)比例來(lái)達(dá)到？（4）如果提高失業(yè)金水平，是否意味最低生活水平線和城鎮(zhèn)最低工資都應(yīng)有相應(yīng)的提高，從而避免由此而造成的道德風(fēng)險(xiǎn)？

    （作者原為美國(guó)聯(lián)邦勞工部高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家，現(xiàn)為世界銀行高級(jí)經(jīng)濟(jì)咨詢專家。）

來(lái)源：南方日?qǐng)?bào)－21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道

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